Ю.Г.Марков

Социально-демографические и эколого-правовые аспекты освоения Сибири

Известно, что Сибирь, занимая почти три четверти территории России, является одновременно кладовой огромных природных богатств. Эти богатства – стратегический резерв России, способный обеспечить ее благополучное существование на длительную перспективу, разумеется, при условии, если мы сумеем ими надлежащим образом распорядиться.

Существует множество факторов, затрудняющих рациональное использование природных ресурсов Сибири. Один из них – неустойчивость сибирских экосистем. Как оказалось, многие из них, особенно в условиях Крайнего Севера, способны рассыпаться подобно карточному домику от малейшего внешнего толчка. Но есть и другие факторы, которые сдерживают развитие Сибири. Рассмотрим факторы социально-экономического и организационно-правового порядка.

Важнейшим фактором, затрудняющим хозяйственное освоение огромных территорий Сибири, является крайне слабая их заселенность. Разработка вновь открытых месторождений идет в основном за счет привлечения людей со стороны, из расположенных в южной зоне крупных городов, а также из европейской части России. В труднодоступных северных районах Сибири широко применяется вахтовая организация труда. Бригады вахтовиков доставляются к местам работы наземным или (что чаще) воздушным транспортом, где находятся в течение одной-двух недель, а затем возвращаются к местам постоянного проживания для одно-двухнедельного отдыха. По мнению ряда специалистов, использование вахтового метода освоения природных ресурсов во многих районах Севера экономически намного выгоднее, чем формирование постоянных рабочих поселков с развитой социально-бытовой инфраструктурой. Однако никто пока всерьез не интересовался вопросом, насколько сокращается продолжительность жизни вахтовых рабочих, выполняющих тяжелый труд в условиях крайнего дискомфорта, непрерывно мигрирующих из одной климатической зоны в другую, часто со сдвигами в суточных и сезонных ритмах, с переменным напряжением основных физиологических функций. Никто не интересовался также ущербом, возникающим в связи с нарушением нормального семейного уклада жизни.

Несколько слов об эколого-правовой стороне дела и тесно связанной с ней проблеме эффективности производства. Прежде всего кажется очевидным, что о бережном отношении к природе в местах проведения работ вахтовым методом не может быть и речи. Все здесь направлено на то, чтобы как можно быстрее и дешевле изъять наиболее доступную часть природных ресурсов. Вопросы комплексной разработки месторождений или максимально полной отработки геологических запасов сырья в этом случае обычно не ставятся. Государству как собственнику недр наносится большой материальный ущерб (не говоря уже об экологическом ущербе) в результате нерационального их использования, необоснованного списания балансов запасов полезных ископаемых, сверхнормативных потерь минерального сырья при его добыче и других нарушениях.

Порядок взыскания материальных убытков в подобных случаях регулируется специальной инструкцией¹, которая предусматривает штрафные санкции лишь за сверхнормативные потери сырья. Размер штрафов определяется в виде краткой ставки по сравнению с нормативом отчислений в бюджет для возмещения затрат на геологоразведочные работы. Даже если бы эта инструкция неукоснительно соблюдалась (чего на практике нет), то и в этом случае мы имели бы весьма слабый механизм компенсации понесенных государством убытков в связи с нерациональной эксплуатацией месторождений. Кроме того, пользуясь тем, что строгое обоснование норматива потерь является непростой задачей, всегда есть возможность уйти из “штрафной зоны”, добившись утверждения более высокого уровня нормативных потерь добываемого сырья.

Современные технологические возможности эксплуатации ресурсов недр пока что весьма ограничены. Достаточно сказать, что из нефтяных пластов извлекается сегодня в среднем не более 30–35% геологических запасов. Использование при закачке воды в пласты поверхностно-активных веществ (ПАВ) способно прибавить к коэффициенту нефтеотдачи самое большее 5–6%, а применение паротеплового воздействия на пласты – 10% и более. И все же даже при самых благоприятных условиях нефтедобычи под землей остается чуть ли не половина запасов.

Естественно, что в суровых природных условиях сибирского Севера при использовании вахтовых бригад применять утонченные методы извлечения полезных ископаемых из недр практически невозможно. Дешевизна вахтовой организации труда в Сибири оказывается мнимой.

В целом имеется достаточно оснований, чтобы сделать вывод: вся политика хозяйственного освоения Сибири в том виде, как она реализуется в настоящее время, принципиально несовместима с поддержанием экологического и социально-демографического равновесия в этом регионе. Освоение природных ресурсов Сибири методом “кавалерийских наскоков” не только не эффективно, но даже опасно. Становится все более очевидным, что временное народонаселение в любом его виде (а в виде вахтовых поселков особенно) для Сибири губительно, поскольку ведет к размыванию и деградации даже тех функционирующих на грани возможного этнокультурных общностей и систем расселения, которые с большим трудом создавались здесь многие сотни лет.

Ныне Сибирь перестала быть объектом нацеленных на перспективу плановых мероприятий. Можно ли надеяться, что стихия рынка, насаждаемого сегодня в России, автоматически отрегулирует ситуацию путем отбора жизнестойких субъектов хозяйственной деятельности? Вопрос этот скорее риторический. Рынок и его движущие силы не интересуются состоянием экологических систем. И не только экологических, но и демографических. Экология и демография всегда были лишь помехой свободному рынку. Отказ от программируемого управления развитием Сибири в пользу слепых рыночных механизмов скорее всего многократно ускорит демографическое опустынивание региона.

Существуют прогнозные оценки, показывающие, что к 2015 году количество населения России, проживающего к востоку от Урала, снизится с нынешних 34 млн. человек до 26 млн. Причем доля трудоспособного населения уменьшится с 50% до 30%. Это значит, что на территории, втрое превышающей территорию Китая будет работать лишь около 8 млн. человек². Если этот прогноз станет реальностью, то при остром мировом дефиците природных ресурсов, который даст о себе знать уже в ближайшие 15–20 лет, Сибирь будет скорее всего отторгнута от России более сильными конкурентами при помощи финансово-экономических, либо военных методов.

В свете сказанного заслуживает пристального внимания довольно тревожный факт нарастающего потока переселенцев из Китая, Кореи, Вьетнама, которые, используя законные и незаконные способы закрепляются в Сибири и на Дальнем Востоке для временного или постоянного проживания. Высказывается обоснованное опасение, что этот процесс приведет к формированию новых этносов и постепенному вытеснению коренного и русского населения Сибири³. Правовые механизмы, могущие сдерживать потоки переселенцев из Юго-Восточной Азии, пока еще не созданы. Но даже если бы они были созданы, ситуация все равно оставалась бы крайне неустойчивой.

Радикальным решением проблемы было бы создание условий, стимулирующих естественный прирост населения Сибири. Это было бы одновременно и оптимальным решением проблемы хозяйственного освоения природных ресурсов Сибири, причем с более полной гарантией соблюдения экологических требований. Население, которое постоянно проживает в Сибири и, более того, наращивает свою численность за счет собственного демографического потенциала, является, безусловно, базовым элементом устойчивого регионального развития.

Одним из условий обеспечения естественного прироста населения в Сибири является формирование стабильных социально-экономических комплексов, функционирующих на основе прежде всего возобновимых природных ресурсов. Именно возобновимые ресурсы могут стать надежной природной основой формирования устойчивой системы расселения в условиях Сибири. Широко распространенная практика создания поселений и даже целых городов, полностью привязанных к вновь открываемым месторождениям полезных ископаемых, представляется порочной в самой своей основе. По мере истощения месторождений такие поселения ожидает тяжелая судьба.

В биологии есть понятие экологической ниши, которая определяется составом природных ресурсов, поддерживающих существование данного вида. Чем беднее этот состав, чем более привязан биологический вид к какому-либо одному ресурсу, иными словами, чем более узкой является его экологическая ниша, тем более он подвержен риску и может легко исчезнуть при неблагоприятных (иногда даже случайных) стечениях обстоятельств. Есть примеры, показывающие, что подобное может происходить и с человеческими популяциями, особенно когда ставится искусственно ограниченная задача освоения природных ресурсов на той или иной территории вместо более естественной задачи ее обживания.

Переход от стратегии освоения природных ресурсов к стратегии обживания территорий Сибири требует формирования такой системы расселения, каждый элемент которой осуществляет хозяйственную деятельность на базе использования как можно более широкого спектра природных ресурсов, имеющихся непосредственно в районах расселения. Применительно к населенным пунктам (селам, поселкам, городам) удобно ввести в оборот понятие социально-экологической ниши, обозначающей тот состав природных ресурсов и условий существования, благодаря которому данный населенный пункт поддерживает уровень социальной жизни, в частности, размеры доходов на душу населения, профессиональную занятость жителей данного поселения и т.д. Как не вспомнить в этой связи проблему Байкальского целлюлозно-бумажного комбината, закрытие которого и даже перепрофилирование в конечном счете не состоялось как раз по причине узкой социально-экологической ниши возникшего на базе ЦБК поселения. Хорошо еще, что Байкальский ЦБК функционирует на основе возобновимого ресурса – древесины. В том же случае, когда поселение целиком зависит от какого-либо рудника или нефтяной скважины, ситуация оказывается безнадежной, поскольку истощение ресурса нельзя повернуть вспять. Такое поселение либо вообще прекращает свое существование, либо, изменяя состав населения, переходит в иное состояние, которое далее поддерживается эксплуатацией возобновимых ресурсов (сельскохозяйственная и промысловая деятельность).

В сущности, те отрасли хозяйства, которые мы считаем традиционными для Сибири (животноводство, рыболовство, пушной промысел, лесозаготовка, сбор грибов, ягод, орехов, лекарственных трав и т.д.) тем и хороши, что ориентированы на использование возобновимых природных ресурсов, давая потенциальную возможность формирования надежных социально-экологических ниш, обеспечивающих устойчивость системы расселения. Возникшие таким путем социально-экологические ниши можно далее расширять за счет создания предприятий обрабатывающей промышленности, занятых переработкой продуктов традиционных отраслей.

Процесс этот будет происходить на фоне естественного прироста населения, которое при определенных условиях может стать источником трудовых ресурсов теперь уже для добывающих отраслей. Дальнейшее расширение социально-экологической ниши может быть обеспечено созданием предприятий по переработке на месте добытого минерального сырья. Во всех случаях желательно доводить переработку до конечной продукции с тем, чтобы по возможности минимизировать сырьевой экспорт, как правило, не выгодный ни с экономической, ни социально-экологической точек зрения⁴.

Формирование в Сибири систем расселения с широкими социально-экологическими нишами потребует обновления эколого-правовой и социально-демографической политики. Нужны определенные гарантии демографического развития, комплексного использования природных ресурсов в районах расселения, сохранение и улучшение среды обитания, наращивание рынка социальных услуг и повышение общего уровня жизни. Такие гарантии можно было бы предусмотреть в специальном (ориентированном на сибирский регион) законодательстве.

Некоторые возможности регулирования процесса формирования систем расселения содержатся и в действующем законодательстве. В этом направлении работает, в частности, статья 2 Федерального Закона “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” от 19 апреля 1991 г. В статье содержится требование создания наиболее благоприятных условий для жизни и здоровья населения, проведения превентивных мер в части защиты от неблагоприятных факторов окружающей природной среды при планировке и застройке населенных пунктов⁵. В статье 2 Закона “Об основах градостроительства в Российской Федерации” от 14 июля 1992 г. Говорится о том, что территориальная организация расселения, размещение производительных сил, устойчивое развитие городов, других поселений и их социальной, инженерной и транспортной инфраструктур с учетом состояний окружающей среды является одним из основных направлений градостроительной деятельности. Статья 8 этого же Закона провозглашает право пользователей объектов градостроительной деятельности на отвечающую экологическим и санитарно-гигиеническим требованиям среду обитания, а также на обеспечение бытовых, социально-культурных и иных условий проживания в городах и других поселениях в соответствии с утвержденными нормативами⁶.

К сожалению, действующее федеральное законодательство ограничивается в основном императивными правовыми нормами с весьма неразвитой базой норм-гарантий. Было бы желательно, особенно в приложении к сложным природно-климатическим условиям Сибири, конкретизировать требования к формированию систем расселения и ужесточить контроль за их соблюдением. В этой части правовое поле на сегодняшний день представляется невозделанным. У нас все еще нет правового инструмента, обеспечивающего гармоничное сочетание экономического и экологического благополучия населения, и нет рычагов для управления социально-демографическим развитием территорий.

Определенные возможности продвижения в направлении решения этих проблем дает утвержденная Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 “Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию”⁷. В Концепции биосфера рассматривается уже не только как поставщик ресурсов для производственной деятельности, а как фундамент жизни (в том числе социальной жизни), сохранение которого должно быть непременным условием функционирования общественной системы и ее отдельных элементов, Таким образом, в системе приоритетов жизнедеятельности населения сфера экологии выдвигается на первый план как фактор, обеспечивающий в конечном счете все остальное. Для хрупкой сибирской природы такое распределение приоритетов особенно важно. Это дает надежду, что о ней не забудут.

В Концепции намечен круг показателей, характеризующих целевые ориентиры устойчивого развития, среди которых помимо уже применявшихся ранее показателей экономического роста и экологического благополучия выделена группа показателей качества жизни. Эта группа показателей фактически выполняет интегративную функцию. Важно отметить, что в указанной группе на первом месте стоит показатель продолжительности жизни человека (ожидаемой при рождении и фактической).

Поскольку средняя продолжительность жизни зависит как от экономического, так и от экологического благополучия населения, проживающего на определенной территории, то было бы целесообразно использовать данный показатель для интегральной характеристики состояния системы расселения. Рост средней продолжительности жизни населения можно рассматривать как критерий устойчивости рассматриваемой территориальной системы (поселка, города, области, края и т.д.). Действующее природоохранное законодательство, к сожалению, не использует подобных критериев в регулировании экологических правоотношений, ограничиваясь контролем текущего состояния окружающей природной среды в показателях типа ПДК или ПДВ.

При перенесении концепции устойчивого развития России и отдельных ее регионов на соответствующее правовое поле представляется важным перевести показатели динамики средней продолжительности жизни на уровень государственных стандартов, используемых для контроля за демографическим развитием территорий. Применительно к территориям Сибири, пребывающим ныне в состоянии демографического кризиса, это нужно было бы сделать в первую очередь.

Благоприятная динамика показателей средней продолжительности жизни должна стать обязательным условием и результатом процессов хозяйственного освоения сибирского региона. Разве не парадокс, что руководители высоких рангов, определяющие хозяйственную политику в регионе, не несут никакой юридической ответственности за углубляющийся демографический кризис, в то время как руководитель отдельного предприятия наказывается за превышение норм выбросов и другие локально значимые экологические правонарушения. Нет ли в современном законодательстве (в том числе экологическом) тенденции к перекладыванию ответственности с руководителей высших рангов на руководителей среднего и нижнего звена? Не нарушается ли баланс между предоставляемыми должностному лицу властными полномочиями и ответственностью за применение этой власти? Такой баланс является важным признаком (и принципом) правового государства, но реально он может быть достигнут лишь при соответствующей, иерархически организованной системе нормативов качества жизни, обладающих силой ГОСТов. Динамические показатели средней продолжительности жизни населения, исчисленные для каждого территориального уровня, как раз и дают возможность выстроить требуемую систему нормативов.

В связи с ухудшающейся социальной и экологической обстановкой в районах промышленного освоения все более нарастает угроза депопуляции и даже полного исчезновения отдельных этнических групп населения Сибири. Проблема эта известна давно, но с переходом на рыночные отношения она приобрела еще более острый характер. В то же время путь, которым ее пытаются решить, разрабатывая проекты законов об особом статусе малочисленных народов Российской Федерации, не кажется самым удачным. На такую мысль наводит анализ опыта применения нормативно-правовых актов о статусе, принятых на уровне отдельных регионов. Примером такого региона может служить Ханты-Мансийский автономный округ, где утверждены “Статус территории приоритетного природопользования коренного населения” и “Положение о статусе родовых угодий”. К территориям приоритетного природопользования отнесены места, где коренное население продолжает использовать традиционные виды промысла и ведения хозяйства. Упомянутые нормативно-правовые акты дают представителям малочисленных народов преимущественные права на использование охотничье-рыболовных угодий, пастбищ и сенокосов, а также на сбор ягод и орехов в пределах родовых угодий.

При этом остальные группы населения, в частности, старожильческое население, состоящее в основном из русских, оказалось в невыгодном положении, поскольку право на владение промысловыми угодьями им предоставляется лишь во вторую очередь (после выделения родовых угодий лицам коренной национальности). Неудивительно поэтому, что доля лиц среди старожилов, получивших родовые угодья, составляет самое большее лишь четвертую часть от общего числа старожилов, которым формально это право предоставлено⁸. Заметим к тому же, что среди лиц, занимающихся промыслом на Севере, аборигены составляют меньшую часть (приблизительно четвертую).

Если передача промысловых угодий во владение отдельным лицам или семьям окажется дополненной правом их свободной купли-продажи, то возникнет реальная опасность, что эти угодья (каждое из них имеет размеры в десятки и сотни тысяч гектар) окажутся в руках отечественных или зарубежных нуворишей, которым, скорее всего, будут чужды интересы как коренного, так и старожильческого населения.

По-видимому, введение института родовых угодий, несмотря на его важность, не будет играть существенной роли в задаче обеспечения демографического развития территорий Сибири, в том числе и районов проживания малочисленных этносов. Сохранение и развитие последних вообще должно выступать не как отдельная, изолированная проблема, а как часть более общей проблемы развития народонаселения Сибири. Как показывает статистика, снижение численности и естественного прироста коренных народов Сибири идет параллельно со снижением этих показателей для русских и других народов, проживающих в Сибири. Причем для русских ситуация стала особенно угрожающей. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе на фоне общего снижения естественного прироста населения только у русских этот прирост стал отрицательным: смертность превысила рождаемость (начиная с 1993 г.)⁹.

Есть общая причина ухудшения демографической и социально-экологической ситуации в Сибири, особенно в ее северных районах. Причина эта – многолетняя сырьевая ориентация экономики, ставшая особенно губительной в условиях проводимых рыночных реформ. Пытаться выправить ситуацию принятием законов и положений в сфере приоритетного природопользования и институтов собственности на землю, по меньшей мере, недальновидно. Даже малочисленные народы Севера – предмет особой заботы в указанных нормативно-правовых актах – не получат необходимой защиты и по-прежнему останутся под угрозой исчезновения. Раздача родовых угодий не остановит демографического и экономического кризиса. Наступит момент, когда на угодьях уже некому будет вести промысел, и они станут объектами минерально-сырьевых разработок. Нужны иные социально-правовые механизмы, ставящие барьеры для разбазаривания природных ресурсов Сибири, по возможности ограничивающие экспорт сырья и стимулирующие как можно более глубокую его переработку. В этом случае прибыль, которая в основной своей массе возникает именно на завершающих стадиях переработки сырья и получения готовой продукции, будет оставаться в регионе и может быть использована как для развития социальной инфраструктуры, так и для проведения комплекса мер в области охраны окружающей природной среды. Тогда можно будет ожидать и улучшения демографических показателей, в том числе ускорения естественного прироста населения.

Кстати, кое-какие возможности преодоления негативных тенденций в освоении природных ресурсов Сибири дает уже действующее экологическое законодательство, в частности, федеральный Закон “Об экологической экспертизе”¹⁰. Согласно этому закону, объектами государственной экологической экспертизы могут быть не только комплексные программы хозяйственного освоения территорий, но даже нормативно-правовая документация, регламентирующая различные виды и формы общественных отношений, если только реализация соответствующих правовых актов потенциально угрожает состоянию природной среды. Например, мы можем подвергнуть экологической экспертизе любой договор, стимулирующий хищническую эксплуатацию недр и лесов Сибири, в том числе концессионные договоры и соглашения о разделе продукции. Более того, мы можем выявить всю систему нормативно-правовых актов, благодаря которым стала возможной сырьевая ориентация экономики Сибири, и сделать ее объектом государственной экологической экспертизы. Заказчиком экспертизы могли бы выступать правительственные органы субъектов Федерации, размещенных на территории Сибири, либо (что еще лучше) “Сибирское соглашение”.

К сожалению, несмотря на провозглашенный в Законе принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы, последняя осуществляется на практике скорее формально и далеко не всегда. И реже всего в сфере нормативно-правовых актов, регулирующих общую экономическую политику и территориальные программы развития. Нередко нарушается также и другой важный принцип, а именно, принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение и надлежащий уровень качества экологической экспертизы.

Есть основания полагать, что требование перехода Российской Федерации и ее регионов на модель устойчивого развития приведут к трансформации механизмов экологического контроля и к изменению самого содержания государственной экологической экспертизы. Было бы целесообразно, например, предъявляя требования к качеству экологической экспертизы, учитывать не только возможные последствия для состояния окружающей природной среды, но и показатели демографического прогноза. Проекты хозяйственного освоения территорий Сибири, в частности, проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил должны гарантировать положительную динамику естественного прироста и средней продолжительности жизни населения. А это значит, что эти показатели (для Сибири, во всяком случае) становятся целевыми ориентирами разрабатываемых проектов.

В свете вышесказанного уместно поставить вопрос о введении соответствующих поправок в федеральный Закон “Об экологической экспертизе” и другие нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в сфере экологического контроля. Уместно было бы заменить и сами термины “экологическая экспертиза”, “экологический контроль” терминами “социально-экологическая экспертиза”, “социально-экологический контроль”. Эти термины более адекватны тому содержанию, которое мы вкладываем в понятие устойчивого развития.

В процессе своего становления правовая экология прошла, как известно, несколько относительно четко выделенных этапов:

1) природноресурсовое право, регулирующее отношения в области хозяйственного использования природных ресурсов;

2) природоохранительное право, регулирующее отношения в области охраны окружающей природной среды;

3) экологическое право, которое можно понимать как этап экологизации хозяйственной деятельности и связанных с ней правовых отношений. Экологическое право как бы интегрирует в одну правовую общность отрасли природноресурсового и природоохранительного права¹¹.

Теперь мы подходим к новому этапу, где экологическое право трансформируется в социально-экологическое право, призванное регулировать отношения, возникающие в связи с требованиями устойчивого развития. А для Сибири эти требования состоят прежде всего в обеспечении демографического развития и повышения качества жизни. Превращение Сибири в сырьевую колонию – это угроза самой крупной экологической катастрофы, которую когда-либо переживало человечество.

Примечания

¹ Инструкция о порядке исчисления и уплаты в бюджет отчислений для возмещения затрат на геологоразведочные работы и платежей за сверхнормативные потери при добыче полезных ископаемых. Утверждена Минфином СССР 27 марта 1984 г. – М., 1984. – 28 с.

² Казначеев В.П. Здоровье нации. Просвещение. Образование. – Москва-Кострома. 1996. – С.96.

³ Соболева С.В. Демографический потенциал Сибири: настоящее и будущее // Человек. Труд. Занятость. Вып.1. – Новосибирск, 1996. – С.118.

⁴ Марков Ю.Г. Социоэкосистемы как форма территориальной организации социальной жизни // Гуманитарные науки в Сибири. – 1996. – № 1. – С.44–49.

⁵ Закон РСФСР “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” от 19 апреля 1991 г. // Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верхов. Совета РСФСР. – 1991. – № 20. – Ст.641.

⁶ Закон РФ “Об основах градостроительства в Российской Федерации” от 14 июля 1992 г. // Ведомости Съезда нар. депутатов РФ и Верхов. Совета РФ. – 1992. – № 32. – Ст.1877.

⁷ Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 // СЗ. – 1996. – № 15. – Ст.1572.

⁸ Мархинин В.В., Удалова И.В. Межэтническое сообщество. Состояние, динамика, взаимодействие культур. – Новосибирск, 1996. – С.73.

⁹ Там же. – С.86.

¹⁰ Федеральный закон “Об экологической экспертизе” от 23 ноября 1995 г. // СЗ. – 1995. – № 48. – Ст.4556.

¹¹ Петров В.В. Экологическое право России. – М., 1996. – С.754.