Л.В.Базарова
Согласно п. 1 ст. 296 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту – ГК РФ) "...учреждение в отношении закрепленного за ним имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им"1. Это положение в отношениях собственности недвусмысленно предполагает необходимость выполнения учреждением четырех исходных условий, в пределах которых оно свободно в своих действиях. Однако в ст. 298 ГК РФ говорится, что "учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете"2. Объективно это приводит к тому, что в отношениях собственности возникает множество проблем, связанных с реализацией прав владения, распоряжения и пользования.
В комментарии к этим статьям говорится, что "право оперативного управления имуществом является производным от права собственности на данное имущество. Оно включает в себя права владения, пользования и распоряжения имуществом. Заключенные в указанных правах возможности, которыми располагает обладатель прав оперативного управления, более ограничены по сравнению с возможностями, имеющимися у обладателя права хозяйственного ведения, не говоря уже о собственнике имущества. Данные ограничения устанавливаются не только законом, но также находятся в зависимости от целей деятельности обладателя права оперативного управления, заданий собственника и назначения имущества"3. К этому следует добавить, что законодатель предоставил право собственнику в одностороннем порядке изымать у учреждения излишнее, неиспользованное либо используемое не по назначению имущество и распоряжаться им по своему усмотрению (п. 2, ст. 296 ГК РФ).
"В составе имущества, находящегося у учреждения на праве оперативного управления, может быть два вида имущества: 1) имущество, закрепленное собственником за учреждением, а также имущество, приобретенное за счет средств, выделенных ему по смете, и 2) доходы, полученные учреждением от вспомогательной деятельности, предусмотренной его учредительными документами, и приобретенное за счет этих доходов имущество, учитываемые на отдельном балансе. Правовой режим указанных видов имущества в части возможности распоряжения им различен"4.
В комментарии эта проблема, таким образом, приобретает более запутанное содержание. Оказывается, оперативное управление включает в себя право владения, пользования и распоряжения. Кроме этого, здесь же вводится такое понятие как право хозяйственного ведения. Право хозяйственного ведения наделяется более высоким статусом, чем право оперативного управления. Однако уже наличие понятия "собственник имущества" ставит под сомнение право владения в хозяйственном ведении и оперативном управлении.
В ст. 209 ГК РФ под собственником понимается владелец имущества. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом и он вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным способом. Специально оговаривается, что если эти действия не противоречат закону и иным правовым актам, не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц5.
При прочтении данного текста снова возникает противоречие, обусловленное фразой "передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом". Каким образом можно оставаться собственником, если право владения передано другому? Или законодатель в понятии "владение" подразумевает необычное для русского языка содержание?
Не менее интересным представляется толкование права хозяйственного ведения имуществом, которое объявляется вещным правом. Входящие в его содержания права владения, пользования и распоряжения имеют более ограниченное по заложенным в них возможностям юридическое значение. В чем же заключаются эти ограничения? По отношению к каким и чьим правам они ограничены?
Некоторое объяснение мы находим в ст. 295 ГК РФ, согласно которой собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранению принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия6. Следовательно, права владения, распоряжения и пользования субъекта хозяйственного ведения ограничены относительно к правам владельца собственности. Субъект хозяйственного ведения не имеет права совершать действия по изменению состояния собственности и извлечения собственной выгоды от ее использования. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно.
Согласно п. 1 ст. 298 учреждение вообще лишено права распоряжения имуществом первого вида, что находится в противоречии с понятием права оперативного управления, содержащееся в ст. 296 ГК РФ.
Согласно норме п. 2 ст. 298 ГК РФ учреждение вправе самостоятельно распоряжаться имуществом второго вида, если, разумеется, такое у него имеется.
Мы снова попадаем в противоречивую ситуацию. С одной стороны, согласно продекларированной иерархии право хозяйственного ведения обладает, по сравнению с правом оперативного управления, более обширными полномочиями и включает в себя права владения, пользования и распоряжения. С другой стороны, законодатель ограничивает право хозяйственного ведения сугубо технологическим процессом предприятия. Что же собой представляет тогда право оперативного управления?
Ответ на этот вопрос получить достаточно сложно. Применение терминов "хозяйственное ведение" и "оперативное управление" интуитивно воспринимается как желание законодателя разделить субъектов экономической деятельности одной группы форм собственности на получающих прибыль и не получающих ее. В первом случае действует право хозяйственного ведения, во втором – право оперативного управления.
Представляется целесообразным провести анализ основных исходных понятий, введенных законодателями в юридическую практику. Право собственности, как было сказано выше, включает в себя право владения, право пользования и право распоряжения.
Прежде чем говорить о правовых аспектах данных терминов, целесообразно рассмотреть их семантическое содержание. Слово "владеть" в русском языке имеет четыре смысла, из которых к нашей теме подходит "иметь кого-, что-л., своей собственностью"7. Близкий смысл заключен в определении "держать в своей власти, управлять чем-л.", но употреблять его уместно с понятием "власть". Поэтому, с небольшими оговорками следует согласиться с формулировкой, данной в "Юридической энциклопедии": "Владение – это фактическое обладание вещью, создающее для обладателя возможность непосредственного воздействия на вещь. Владение вещью (имуществом), закрепленное законом за субъектом права – одно из правомочий собственника"8. Оговорка необходима в силу того, что владение представлено здесь как одно из правомочий собственника. Следовательно, авторы подразумевали наличие у него каких-то еще прав и факт владения не означает факта собственности, что входит в противоречие с содержанием смысла этого слова в русском языке.
Право владения нами представляется как фактическое обладание субъектом права ресурсами жизнедеятельности, средствами производства и сферой деятельности, а не одной вещью. Упоминание трех направлений в регулировании права владения собственностью очень важно потому, что от этого зависит практическое решение многих проблем в отношениях собственности. Во-первых, кто и на каких условиях может быть владельцем (субъектом права) ресурсов жизнедеятельности? Во-вторых, как можно обеспечить эффективное использование средств производства в интересах всего общества? В-третьих, как обеспечить в рамках решения первых двух проблем правовое регулирование права собственности на сферы деятельности?
Социальная практика давно зафиксировала в отношениях собственности историческую тенденцию по расширению масштабов и ускорению динамики процессов обобществления собственности. В настоящее время субъектами собственности выступают частные лица, семьи, кооперативы, товарищества и так до государства. Право владения может принадлежать индивиду или коллективу индивидов различной степени общности. В первом случае собственник по отношению к принадлежащим ему объектам собственности может совершать любые действия, если его действия не нарушают прав других владельцев или каких-либо законодательных норм. Во втором случае ему необходимо согласовать свое право владения с другими владельцами данной собственности. Это незначительное, на первый взгляд, дополнение существенно меняет общую картину отношений собственности.
Во-первых, чем больше число коллективных владельцев одного объекта собственности, тем сложнее становятся процедуры реализации их права владения. Если в семье, кооперативе и акционерном обществе многие вопросы можно решить на собраниях или в судебном порядке посредством существующих организационно-правовых норм, определяющих порядок создания этих субъектов собственности, их функционирования и роспуска, то с муниципальной, профсоюзной, партийной или государственной собственностью дела обстоят значительно сложнее. Формально владельцами данных объектов собственности являются жители городов, члены профсоюза или партии, население всей страны, но они не могут оказать даже малейшего влияния на процессы управления этими объектами собственности. Например, согласно ст. 114 (пункт 1, подпункт "г") Конституции Российской Федерации и пункту 15 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 №3020–1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (в редакции постановления Верховного Совета Российской Федерации от 21.07.93 №5475–1) управление и распоряжение объектами федеральной собственности, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации, осуществляет Правительство Российской Федерации, которое может делегировать определенные полномочия в отношении объектов этой собственности другим органам исполнительной власти. В этих правовых нормах не зафиксированы цели "управления и распоряжения", что позволило Правительству Российской Федерации произвести перераспределение и использование государственной собственности вопреки интересам населения России.
Во-вторых, независимо от своих количественных характеристик, коллективные собственники не способны на постоянной основе реализовывать свои права владения. Их совместно принятые решения могут носить разовый характер на достаточно продолжительном отрезке времени, на протяжении которого их собственностью распоряжаются органы управления, создаваемые на собраниях или конференциях собственников. Это обстоятельство существенно ограничивает возможности субъектов собственности по фактическому владению собственностью и повышает роль органов управления. При этом, если в таких организационно-правовых формах субъектов собственности как товарищество, акционерное общество и кооператив, независимо от способов их объединения, отношения собственности законодательно достаточно ясно разработаны, то в бюджетных организациях, государственных предприятиях или корпорациях постоянно возникают правовые коллизии. Основной причиной подобных явлений служит правовое несовершенство управления государственной собственностью, допускающее высокий уровень субъективизма со стороны представителей исполнительных органов государственной власти, фактически присвоивших себе право владения муниципальной и государственной собственностью. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации допускает использование недвижимого имущества государственных и муниципальных предприятий в качестве вклада в уставный (складочный) капитал в хозяйственных обществах и товариществах только с согласия собственника (органа, уполномоченного государством)9. Верно, там подчеркивается, что "действия предприятия... должны быть обусловлены прежде всего задачами его уставной деятельности"10, но это положение ни в коей мере не ограничивает возможности свободного использования результатов данной деятельности. Все же владельцем государственной собственности является весь народ и, следовательно, управление и распоряжение ею должно осуществляться в его интересах. Однако эта проблема в законодательных документах обходится молчанием.
В-третьих, вопросы регулирования отношений собственности в ГК РФ представлены на уровне субъектов собственности. Однако бюджетные предприятия и государственные корпорации, с одной стороны, изначально лишены юридической и хозяйственной самостоятельности, а, с другой – находятся под доминирующим влиянием системы государственного административного управления, которая, не являясь субъектом собственности, реально осуществляет право владения государственной собственностью.
Эти и другие насущные проблемы регулирования отношений собственности предполагают в рамках права владения детальное рассмотрение права распоряжения и права пользования собственностью. Необходимость постановки данного вопроса продиктована объективной юридической практикой. Как уже упоминалось, в используемые понятия "оперативное управление" и "право хозяйственного ведения" включены "права владения, пользования и распоряжения". Однако границы их действия определены так, что допускают различные толкования и порождают множество противоречий в отношениях собственности. Например: в русском языке "распоряжение (распоряжаться, распорядиться)" означает "управлять чем-л., вести какие-л. дела, хозяйство; позаботиться об устройстве, организации, проведении чего-л.; указание о выполнении чего-л." и т.д.11 Юристы дают несколько иное толкование данного термина. С одной стороны, ими признается "акт управления", но только "государственного органа, имеющего властный характер", и, с другой – распоряжение декларируется как "одно из правомочий, принадлежащих собственнику вещи". Кроме этого, распоряжение здесь "определяет юридическую судьбу вещи"12.
Проведенный выше анализ права владения убедительно показывает, что частный владелец лично может распоряжаться своей собственностью, но так, чтобы это распоряжение не нарушало прав владения других собственников и существующих требований закона. Оставим в стороне субъективизм этой формулировки, также нуждающейся в уточнении. Нам важно подчеркнуть различие в содержании понятия "распоряжение" относительно права владения частными и коллективными субъектами собственности. Акт владения и распоряжения для последних применим только на совместных мероприятиях и только во время голосования, посредством которого они способны решить "юридическую судьбу вещи". На остальное время право распоряжения собственностью, без права решения "юридической судьбы вещи" передается созданным владельцами собственности органам управления. Эти органы управления обладают правом распоряжения собственностью в пределах, определенных законом и решениями собственников типа товариществ, акционерных обществ и кооперативов. Сложнее обстоят дела с государственной, муниципальной и другими формами собственности, юридическими владельцами которых являются жители населенных пунктов или население всей страны, не имеющие возможности решить "юридическую судьбу вещи". Особенно это касается таких ресурсов жизнедеятельности, как водные, лесные, подземные и т.д. Органы государственного административного управления, формально обладая лишь правом распоряжения государственной или муниципальной собственностью, своей деятельностью фактически демонстрируют право владения ею. В этих условиях особенно остро стоят проблемы, связанные с реализацией интересов населения всей страны.
Нам представляется, что право распоряжения – это право управления ресурсами жизнедеятельности, средствами производства или сферой деятельности в интересах собственников. Данная формулировка снимает многие противоречия и применима к любым субъектам собственности. Однако и она не может полностью раскрыть содержание отношений собственности в пределах права владения без понятия "право пользования".
Семантическое содержание слов "пользование" и "пользоваться" в русском языке имеет следующий смысл: "Использовать что-л. в своих интересах, извлекать выгоду из чего-л.; прибегать к чему-л., обращаться к чему-л., для своих нужд и потребностей".13 Юристы рассматривают это понятие как "одно из правомочий собственника, а также организации, являющейся субъектом права оперативного управления и хозяйственного ведения".14 Они дают достаточно ясное определение права пользования в качестве синонима праву потребления в зависимости от назначения вещи. Однако даже в этом случае пользование имеет неоднозначное содержание. Одно дело если мы пользуемся ресурсами жизнедеятельности, другое – средствами производства и третье – сферой деятельности. В первом случае происходит непосредственное потребление, во втором и третьем – извлечение выгоды в интересах будущего потребления. В свете сказанного деление собственности на недвижимость и вторичную продукцию предприятия, как это представлено в ГК РФ, в рамках права пользования выглядит недостаточно корректным, так как не отражает сущностной природы отношений собственности.
Наиболее целесообразной видится следующая трактовка. Право пользования – это право потребления ресурсов жизнедеятельности, эксплуатации средств производства, извлечения доходов из сферы деятельности и т. д. В рамках права владения она полностью дополняет истинный смысл и конечную цель владения собственностью и предполагает последовательное разрешение существующих противоречий в отношениях собственности. На наш взгляд термины "оперативное управление" и "хозяйственное ведение" появились вследствие недостаточной разработанности исходных терминов (прав владения, распоряжения и пользования). Сам факт их употребления в юридической практике в существующей последовательности (владение, пользование и распоряжение) весьма многозначителен. Он свидетельствует о том, что законодатели пытались и пытаются приблизить право владения с его конечной целью, но вынуждены признавать невозможность непосредственного решения этой проблемы. Отсюда происходит смешение функционального назначения понятий пользование и распоряжение.
Можно предположить, что вся проблема заключается в подмене понятий права пользования и права распоряжения. Право распоряжения представляет собой право управления производством, распределением, сохранением и обменом ресурсами жизнедеятельности, средствами производства и сферой деятельности в интересах субъектов собственности. Его синонимами являются право оперативного управления и право хозяйственного ведения. Право пользования в этом случае выглядит как извлечение выгоды для удовлетворения потребностей владельцев собственности.
При частном владении ресурсами жизнедеятельности, средствами производства и сферой деятельности владелец непосредственно реализует все свои права на собственность посредством распоряжения и пользования. Никаких внутренних проблем у такого субъекта собственности не существует. Основной социальной проблемой является обеспечение общественных интересов в деятельности таких собственников.
При коллективном владении необходимо создавать органы управления, которым передается право распоряжения (без права владения и пользования). Право пользования у таких субъектов собственности должно регулироваться согласительными процедурами, определенными законодательными нормами и т. д. Особое место занимают государственная и муниципальная собственность, управление которыми в настоящее время не имеют прочной законодательной основы.
Проблема противоречия в содержании ст.ст. 296 и 298 ГК РФ заключается в том, что законодатель, продекларировав в ГК РФ организационно-правовые формы субъектов собственности, не счел необходимым в соответствии с ними технологически отработать отношения собственности. Кроме этого, в ГК не нашли должного и целостного отражения вопросы дифференцированного подхода к объектам собственности: ресурсам жизнедеятельности, средствам производства и сферам деятельности.
Представляется необходимым сделать следующие выводы, дающие возможность предпринять некоторые шаги по совершенствованию правовой технологии:
1. Если организация (предприятие) является частным или коллективным собственником, то оно функционирует в соответствии с целями своей деятельности, закрепленными в Уставе, и имеет право в пределах установленных существующим законодательством реализовывать права владения, распоряжения и пользования своей собственностью в полном объеме.
2. Если организация (предприятие, учреждение) является структурным элементом частной или коллективной собственности, то оно действует в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества в пределах права распоряжения.
3. Если организация (предприятие, учреждение) является государственным (бюджетным или производящим продукцию), то оно функционирует в соответствии с целями своей деятельности, закрепленными в Уставе, назначением имущества и в законодательно определенных пределах обладает правами распоряжения и пользования имуществом, выпускаемой продукцией и результатами оказываемых услуг.
* На примере права оперативного управления и права хозяйственного ведения.
1 Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. I. Официальное издание. – М.: Юрид. лит., 1995. – С. 151.
2 Там же. – С. 152.
3 Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. I. Научно-практический комментарий / Отв. ред. Т.Е.Абова, А.Ю.Кабалкин, В.П.Мозолин. – М., 1996. – С. 478.
4 Там же. – С. 479
5 См. там же. – С. 335.
6 См. там же. – С. 476.
7 Словарь русского языка:. В 4-х т. – Т. 1. – М., 1995. – С. 183.
8 Юридическая энциклопедия. Изд. 3-е. – М., 1995. – С. 43.
9 См. О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав: Постановление № 8 Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февр. 1998 г. // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. – 1998. – № 10. – С. 16.
10 Там же. – С. 17.
11 Словарь русского языка. – Т. 3. – С. 656.
12 Юридический энциклопедический словарь. – М., 1994. – С. 315.
13 Словарь русского языка. Т.3. – С. 277.
14 Юридическая энциклопедия. – С. 215.