Ю.Г.Марков

БАССЕЙНОВЫЙ ПРИНЦИП УПРАВЛЕНИЯ ВОДНЫМ ФОНДОМ:
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

Система организации управления и контроля за использованием и охраной водных ресурсов представляет собой важную часть в области взаимодействия общества и природы, являясь в то же время примером одной из наиболее сложных проблем в указанной области. В последние десятилетия система управления водопользованием и охраной водных ресурсов не раз претерпевала изменения и перестройки, описанные, например, в работе Е.Г.Григорьева¹.

Среди многих изменений отметим перестройку управления водными ресурсами 1988 г., когда в Министерстве мелиорации и водного хозяйства РСФСР была создана двухзвенная система управления. В ее рамках было образовано Главное управление комплексного использования водных ресурсов, которое осуществляло свои функции через бассейновые водохозяйственные объединения (БВО). Было создано 18 БВO, взявших под контроль все крупные водные артерии страны. Для двух рек было создано исключение: их бассейны были поделены между несколькими БВО (Верхне- и Нижне-Обское, Верхне-, Средне- и Нижне-Волжское). Это оправдывалось особыми условиями хозяйствования на территории этих бассейнов. Отдельно контролировалась территория острова Сахалин.

Перестройка не была достаточно эффективной. Минводхоз РСФСР был по-прежнему нацелен главным образом на задачи мелиорации земель, которые обеспечивали в целом высокие финансовые и экономические показатели. Не было, как и прежде, единого и рачительного хозяина водных ресурсов, сохранилось дублирование управленческих функций несколькими ведомствами, а также совмещение производственных (мелиоративные работы) и контрольных функций. Дальнейшая организационная перестройка в этих условиях представлялась неизбежной. И она действительно началась.

В 1989 г. Министерство мелиорации и водного хозяйства РСФСР было упразднено и на его базе возник подрядный концерн “Водстрой” РСФСР. Мелиоративная часть была передана Минсельхозу РСФСР в виде Главного управления мелиорации. Что касается функций по использованию водных ресурсов, то они были переданы в Государственную комиссию Совмина СССР по продовольствию и закупкам, где было создано Управление межрегионального распределения и комплексного использования водных ресурсов. За Госкомприродой закреплялось осуществление контроля за всей водохозяйственной деятельностью и соблюдением законодательства, выдача разрешений на спецводопользование, разработка нормативов в сфере использования и охраны вод.

Наконец, в 1990 г. был создан Комитет по водному хозяйству при Совете Министров РСФСР, наделенный всеми функциями по управлению водными ресурсами, включая выработку мероприятий по воспроизводству водных ресурсов, сохранению и улучшению состояния поверхностных вод, организацию мониторинга. Контроль за использованием и состоянием водных ресурсов новый Комитет осуществлял совместно с Комитетом РСФСР по экологии и природопользованию, регулирование использования водных ресурсов и решение вопросов о межрегиональном распределении этих ресурсов – совместно с Госкомэкономики РСФСР.

Данная организационная схема управления водными ресурсами просуществовала недолго. Уже в 1991 г. она снова подвергается изменению. Роскомводхоз при СМ РСФСР преобразуется в Комитет по водным ресурсам при новом Министерстве экологии и природопользования России и теряет часть своих прежних функций. В1993 г. Комитет по водным ресурсам вновь становится Комитетом по водному хозяйству при СМ РСФСР в связи с преобразованием Министерства экологии и природопользования в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Вышесказанное даже при самом поверхностном анализе наводит на мысль, что все эти организационные перестройки не опирались на какую-либо законченную концептуальную проработку и осуществлялись скорее по методу проб и ошибок, часто вне контекста соответствующего правового обеспечения. Обсуждение вопросов правового регулирования природопользования шло, так сказать, параллельным курсом. Водный кодекс РСФСР 1972 года во многом устарел и требовал обновления. Многие его статьи носили общий характер и нуждались в разработке множества подзаконных актов.

Новый Водный кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой 18 октября 1995 г.², в качестве одного из основных принципов управления водопользованием и охраной водных ресурсов провозгласил сочетание бассейнового и административно-территориального подхода, иными словами, сочетание рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (статья 69). Соответственно строится и организационная схема управления. А именно, территориальные подразделения специально уполномоченного государственного органа управления использованием и охраной водного фонда (эти функции возложены в настоящее время на Министерство природных ресурсов Российской Федерации³) включают в себя как бассейновые органы управления, так и соответствующие отделы органов исполнительной власти субъектов Федерации. Последние попадают, таким образом, в двойное подчинение. Причем бассейновые и территориальные (в пределах субъекта Федерации) органы управления присутствуют в тексте Водного кодекса, что называется, на равных. Их функции не разведены.

Поскольку реально действующая в России властная вертикаль опирается в конечном счете на административно-территориальное деление страны, то бассейновые органы управления водными ресурсами на практике уступают свой приоритет органам исполнительной власти на местах. Водный кодекс этому не препятствует. Более того, в статье 72 зафиксировано, что государственное управление в области использования и охраны водных объектов на территории субъектов РФ осуществляют органы исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов. Бассейновый подход фактически не просматривается и во многих других частях кодекса. В частности, в статье 95, посвященной охране водных объектов от загрязнения, говорится: “Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют охрану водных объектов от всех видов загрязнения, включая диффузное загрязнение (загрязнение через поверхность земли и воздух)”. Специально уполномоченным органам достается лишь соучастие в государственном контроле за использованием и охраной водных объектов (статья 81).

Таким образом, водное законодательство, провозгласив сочетание бассейнового и административно-территориального принципов, фактически не предусматривает адекватной этому положению организационно-правовой структуры, и с этой точки зрения является недостаточно последовательным. Тот факт, что вопросы восстановления и охраны водных объектов в пределах бассейна остались обделенными вниманием, по-видимому, все же беспокоил законодателя, вынудив его включать в Водный кодекс статью, предусматривающую создание в структуре управления водными ресурсами дополнительного органа для выполнения координационных функций (бассейновый совет), действующего в рамках особых, так называемых бассейновых соглашений (статья 120). В результате мы получаем нагромождение управляющих органов, чреватое потерей эффективности управления.

Все это делает необходимым дальнейшее совершенствование водного законодательства и организационной структуры управления использованием и охраной водного фонда страны. При этом необходимо иметь в виду, что меры по охране вод, по самой своей сути, нуждаются в комплексном, а точнее, территориальном подходе. В водные объекты в конечном счете попадают практически все загрязнители, выбрасываемые производственной деятельностью в окружающую среду. Помимо промышленных сбросов в водные объекты вместе с продуктами эрозии почв попадают используемые в сельском хозяйстве минеральные удобрения и пестициды, отходы животноводческих ферм. Многие загрязнители, выбрасываемые в атмосферу, осаждаются на поверхность земли и опять-таки уносятся в реки и озера с дождевыми и талыми водами. Таким образом, состояние водных объектов может служить индикатором общего загрязнения окружающей природной среды.

Многие исследователи отмечают, что именно поверхностный смыв загрязнителей вносит наибольшую лепту в ухудшение состояния водных объектов. Например, в Кузбассе при большом количестве источников промышленных сбросов загрязнение водных объектов поверхностным смывом оказывается более существенным. В частности, поверхностный смыв с площади водосбора реки Томь превышает сброс сосредоточенных выпусков сточных вод⁴. То же самое можно сказать о бассейнах других рек.

Загрязнение водных объектов, обусловленное смывом с городских территорий, можно предупредить, улучшив работу служб коммунального хозяйства (благоустройство территорий, озеленение, регулярная уборка мусора, строительство ливневой канализации с последующей очисткой канализационных стоков). В сельской местности необходимо проводить мероприятия по защите почв от ветровой и водной эрозии, упорядочить хранение удобрений и ядохимикатов, осуществлять посадку леса в прибрежных полосах рек, озер, водохранилищ, проводить обвалование и залужение, рекультивацию нарушенных земель. Как видим, охрана водных объектов выливается в широкий комплекс природоохранных мероприятий, которые должны быть проведены на водосборных площадях и, следовательно, в рамках бассейного подхода.

Обоснование бассейного принципа управления водными ресурсами дается также в работе Е.Г.Григорьева⁵. Здесь же выстраивается исходная концептуальная схема организации управления, базирующаяся на существующих бассейновых водохозяйственных объединениях (БВО). Общие ее черты таковы. Все водные и водохозяйственные объекты в пределах речного бассейна (точнее, в границах, подведомственных БВО) составляют материальную основу водохозяйственной деятельности БВО. Последние наделяются функциями непосредственного государственного управления, контроля и учета использования и охраны вод. БВО выдает разрешение на специальное водопользование, ведет оперативный контроль качества воды в водоемах, а также контроль за соблюдением водопользователями установленных лимитов водопотребления и предельно допустимых сбросов загрязняющих веществ. В рамках БВО ведется производственно-хозяйственная деятельность, связанная с эксплуатацией водных источников и водохозяйственных сооружений (гидроузлов, водозаборных сооружений, магистральных водопроводов, каналов, плотин и т.д.). Управление БВО выполняет функции заказчика по научно-исследовательским, конструкторским и проектно-изыскательским работам, строительству объектов водного хозяйства, технического перевооружения и реконструкции водохозяйственных систем.

Территориальные управления и отделы водного хозяйства (краевые, областные) осуществляют самостоятельно или совместно с БВО перечисленные выше функции, исключая оперативно-диспетчерское управление использованием и распределением водных ресурсов бассейна реки. По вопросам совместного ведения БВО и территориальных органов управления водным хозяйством необходима четкая регламентация процедур принятия решений. Вся деятельность системы управления водным хозяйством осуществляется на средства, полученные от других отраслей народного хозяйства, которым предоставляется вода или водохозяйственные услуги. Плата за воду и водохозяйственные услуги должна обеспечить поддержание водного хозяйства на должном уровне и его дальнейшее развитие и совершенствование.

Как известно, существующие ныне БВО представляют собой водохозяйственные системы в бассейнах рек 1-го порядка. К сожалению, системы эти слишком велики по занимаемой ими территории. Многие процессы, связанные с использованием и охраной водных ресурсов и влияющие на состояние всего бассейна, могут в этом случае попросту оказаться вне поля зрения работников бассейнового управления.

Для повышения эффективности водохозяйственной деятельности и контроля за состоянием водного фонда в пределах БВО имело бы смысл распространить бассейновый принцип управления водным хозяйством до уровня бассейнов рек 2-го порядка. Тогда получим двухуровневую систему управления региональными водохозяйственными системами.

Верхний уровень представлен БВО. Назовем его бассейновой водохозяйственной системой 1-го порядка (БВС-1). Нижний уровень представлен бассейновыми водохозяйственными системами 2-го порядка (БВС-2). В ведение БВС-2 переходят все виды работ, связанные с организацией и контролем рационального использования вод, осуществлением учетных функций (ведение водного кадастра) и предупреждением вредного воздействия вод (наводнения, заболачивания, разрушения берегов и т.д.). На БВС-2 возлагаются также функции по охране водных объектов от загрязнения. За БВС-1 остаются главным образом координационные функции.

В ведение бассейновых водохозяйственных систем передаются все виды водных ресурсов – как поверхностных, так и подземных. Такой шаг будет оправдан, поскольку все водные объекты в пределах водосборного бассейна в силу физико-географических взаимосвязей образуют единую систему и должны иметь единого хозяина (единое управление).

Что касается территориальных (субъектов Федерации) органов управления водными ресурсами, то они в новой структуре представляются излишними и могут быть упразднены. Управление БВС вместе с их центральным органом (Министерство природных ресурсов или Госкомитет по охране окружающей среды и гидрометеорологии, образованный недавно указом Президента РФ⁶ можно было бы рассматривать в качестве специально уполномоченных государственных органов управления использованием и охраной водного фонда.

С другой стороны, на БВС следовало бы смотреть как на производственно-отраслевую систему, подобную добывающим отраслям. Ее основная задача – обеспечить высококачественными водными ресурсами потенциальных водопользователей, прежде всего население и производственные объекты народного хозяйства. За предоставляемый в распоряжение водопользователей водный ресурс в форме водоснабжения или услуг (например, предоставление воды без ее изъятия из источников) БВС получает соответствующую плату, которая используется для поддержания функционирования и развития водного хозяйства в соответствующем речном бассейне.

Если БВС проводит работы по улучшению качества водных источников, то она вправе запросить за воду и водохозяйственные услуги повышенную цену и получить дополнительную прибыль для покрытия затрат на указанные работы и поощрение работников.

Чтобы исключить заинтересованность БВС в наращивании фондов водохозяйственного назначения и соответствующим возрастании объемов водопотребления, необходимо допустить возможность государственного регулирования цен на воду и водохозяйственные услуги. Одновременно надлежит предусмотреть государственные дотации на мероприятия по повышению качества воды и водохозяйственных услуг. Кроме того, органами Госкомитета по охране окружающей среды и гидрометеорологии должны быть установлены экологические лимиты на объемы водопользования для бассейнов основных рек России и их важнейших притоков.

Поскольку БВС является специально уполномоченными государственными органами управления использованием и охраной водного фонда, то именно они, а не администрация субъектов федерации имеют право выдавать лицензии на водопользование. Таким образом, в условиях бассейнового принципа управления ни один субъект Федерации не может решать вопросы водопользования в ущерб соседним территориям.

Последовательное проведение бассейнового принципа делает нецелесообразной принятую ныне классификацию видов собственности на водные объекты (федеральная, собственность субъектов Федерации, муниципальная, собственность граждан и юридических лиц). Все водные объекты должны находиться в ведении БВС. А поскольку последние являются элементами федеральной структуры, то собственность на водные объекты должна быть одна – федеральная. Исключение может быть сделано лишь для обособленных водных объектов, не связанных гидравлической связью с водной системой бассейна. Права на такие объекты можно определять в соответствии с гражданским и земельным законодательством.

Передача водных, водохозяйственных и водоохранных объектов в частную собственность недопустима, что нисколько не препятствует расширению рамок хозяйственной самостоятельности дирекции отдельных объектов водного хозяйства (гидроузлов, водохранилищ, каналов, групповых водопроводов и т.д.) в вопросах оперативного управления, технической политики, экологического контроля.

Государственная собственность на водные ресурсы, ограниченность их запасов на территориях, широкий круг водопользователей, требование устойчивого развития бассейновых систем остро ставят вопрос о внедрении и укреплении принципа планирования водного хозяйства в пределах каждой БВС как формы территориального планирования. Здесь имеется в виду не только составление водохозяйственных балансов, разработка схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, но и прямое участие БВС в формировании государственных социально-экономических территориальных программ устойчивого развития. Территориальной единицей планирования удобно выбрать БВС-2, одновременно требуя сбалансированности программ на уровне БВС-1.

Необходимо обеспечить правовое закрепление структурных элементов плановой системы, возложенных на них задач, порядок разработки и утверждения планов водохозяйственной и водоохранной деятельности.

В обсуждении проектов и программ водопользования и охраны водных ресурсов следовало бы предусмотреть в законодательном порядке участие общественных экологических организаций и движений, стихийно возникающих в настоящее время организаций общественного самоуправления. Процедуры согласования бассейновых планов и программ с общественным мнением не только предупредит многие конфликты в будущем, но и позволит включить затем силы общественности в процессы контроля за исполнением программ. В конечном счете население более всего заинтересовано в том, чтобы водные источники отвечали экологическим стандартам. Более того, общественность будет играть, возможно, одну из главных ролей в вопросах практической охраны водных объектов, особенно таких, как малые реки, пруды, ручьи, ключи и т.д.

Как известно, действующее водное законодательство требует, чтобы при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию хозяйственных и других объектов, а также при внедрении новых технологических процессов учитывалось их влияние на состояние водных объектов и окружающую природную среду. Выполнение этого требования контролируется при помощи особого правового института – государственной экспертизы предпроектной и проектной документации. Согласно Закону “Об экологической экспертизе”⁷ ключевая роль в этой процедуре отводилась Министерству охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. Однако данное министерство, претерпев ряд организационных преобразований, фактически распалось на две части. Одна часть взяла на себя функции охраны окружающей среды (Комитет по охране окружающей среды и гидрометеорологии), другая – функции управления природными ресурсами (Министерство природных ресурсов РФ).

Бассейновые управления, входящие в систему Министерства природных ресурсов и являющиеся специально уполномоченными государственными органами управления использованием и охраной водного фонда на территории бассейна, должны получить право на проведение государственной экологической экспертизы наряду с территориальными органами Госкомитета по охране окружающей среды и гидрометеорологии.

В будущем бассейновый принцип призван сыграть важную роль не только в сфере управления водными ресурсами, но и в реализации организационно-правовых механизмов устойчивого развития различных регионов России и страны в целом. Бассейны рек являются естественными территориальными единицами биосферных процессов. В них происходит суммирование накопившихся в биосфере загрязнений и дальнейшая их передача в Мировой океан. К бассейновой структуре целесообразно и удобно привязать систему регулярных наблюдений за состоянием не только водных ресурсов, но также почв, лесов и других компонентов биосферы, т.е. формировать территориальную систему экологического мониторинга. Базовым элементом этой системы могли бы служить все те же бассейновые управления.

Не исключено, что в ближайшем будущем начавшаяся работа по реализации стратегии устойчивого развития России подведет нас к вопросу о пересмотре территориальной структуры управления в стране таким образом, чтобы административные границы субъектов Федерации совпали с границами водосборных бассейнов. Но уже сегодня нужна более решительная и последовательная поддержка бассейнового принципа в рамках экологического законодательства. Модификация под этим углом зрения водного законодательства – лишь первый этап в этом важном процессе.

Примечания

¹ Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. – М., 1994.

² Водный кодекс Российской Федерации от 18 октября 1995 г. // СЗ РФ. – № 47. – Ст. 4471.

³ Положение об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов (Утверждено Постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 716) // Российская газета. – 1997. – 9 июля.

⁴ Территориальная комплексная Программа охраны окружающей среды Кемеровской области до 2005 года. – Кемерово, 1993. – Том 4. – С. 30.

⁵ Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм…

⁶ Указ Президента Российской Федерации от 13 августа 1998 г., № 961 // Зеленый мир. – 1998. – № 20 (284).

⁷ Федеральный закон “Об экологической экспертизе” от 23 ноября 1995 г. // СЗ РФ. – № 48. – Ст. 4556.