В современных цивилизованных государствах конституционный контроль наряду с другими политико-правовыми институтами выступает важнейшим средством обеспечения реального существования конституционализма. По мере того как писаные конституции, особенно кодифицированного характера, становились неотъемлемым требованием, а зачастую условием и основополагающей юридической гарантией развития демократического и правового государства, возникала потребность в обеспечении их особым механизмом правовой охраны. Наличие писаной конституции, которая возглавляет иерархию правовых норм, делает необходимым проверку вновь издаваемых правовых актов на непротиворечивость ее положениям. Оказывая влияние на весь процесс применения права, конституционный контроль, в свою очередь, испытывает воздействие правовых, геополитических, социально-экономических, морально-этических факторов, определяющих в значительной мере своеобразие его системы и порядка осуществления. Контроль за конституционностью законов и иных правовых актов является разновидностью реализации контрольной власти в государстве¹. Такая контрольная деятельность может находиться в ведении различных государственных органов: судов общей юрисдикции, специальных квазисудебных органов, парламента или президента. Во многом это зависит от принадлежности к романо-германской или англосаксонской правовой системе, конституционной модели разделения властей, специфики организации судебной власти (основанной на принципе единства или полисистемности). Однако именно на конституционную юстицию возлагается особая миссия поддержания конституционной законности и правопорядка. Со второй половины ХХ века в западноевропейских государствах получают широкое развитие специальные судебные и квазисудебные органы конституционного контроля, которые в настоящее время стали восприниматься как неотъемлемая часть европейской правовой традиции. При различии конкретных формулировок и национальных особенностей под конституционным контролем понимается деятельность государственных органов, направленная на проверку соответствия конституционным нормам правовых актов и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а в некоторых странах и деятельности общественных объединений, принимающих участие в осуществлении публичных функций.

В современной российской правовой системе, подвергающейся кардинальному реформированию, можно выделить три основных разновидности конституционного контроля в зависимости от того, каким органом государства он осуществляется. Это контроль, осуществляемый на территории всего федеративного государства Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции и Президентом РФ. По мере формирования конституционных (уставных) судов в субъектах федерации (их создание предусмотрено ФКЗ “О судебной системе в РФ”) их конституции и уставы, являющиеся по существу основными законами 89 субъектов РФ, будут иметь собственные органы конституционного (уставного) контроля. Следовательно, действующее российское законодательство предполагает реализацию конституционного контроля на федеральном уровне в отношении Конституции РФ и на уровне субъектов федерации в отношении их конституций и уставов. Целесообразность развития такого двухуровневого контроля объясняется федеративным характером российского государства, в котором конституции и уставы субъектов РФ призваны играть ту же роль с определенными различиями, что и федеральная конституция в отношении всех других правовых актов. К тому же контроль за конституционностью, осуществляемый Конституционным Судом РФ, не носит универсального характера, т.к. не распространяется на все виды нормативных правовых актов.

Функция официального толкования федеральной конституции важна для поддержания единого режима конституционной законности на всей территории федеративного государства. В условиях конституционной системы, возникшей после 1993 года, эта функция впервые была передана органу конституционного правосудия. Советская правовая система обходилась без института официального толкования конституции, закрепляя за высшим органом государственной власти право толковать законы. Такое положение соответствовало правовой идеологии, в соответствии с которой правом толковать правовой акт наделялся орган, его издавший. При этом игнорировалась специфика процедуры толкования: ее юридический характер и возможность квалифицированного осуществления только профессионалами юристами. Как показывает опыт многих демократических государств, воспринявших вызревшую в недрах американской правовой системы традицию, интерпретация конституционных норм органом судебной власти более квалифицированна и отвечает требованиям современного правосознания, хотя и несвободна от политических влияний. Тем не менее давление, оказываемое на судей, несопоставимо с возможностями политических дебатов и столкновений в парламенте.

Интерпретация конституции является разновидностью юридической герменевтики². В целом проблема толкования свойственна правовым системам, в которых норма права понимается как общее правило поведения. В этом случае сущность истолкования правовой нормы видится в подведении конкретного случая под всеобщий закон. Однако распространение писаных конституций сделало эту проблему всеобщей. Конституционным нормам в большей степени чем другим присущ общий характер. В конституции чаще встречаются нормы-принципы, нормы-цели, нормы-задачи – все они носят общерегулятивный характер. Потребность в интерпретации конституционных положений обусловливается возможностью неодинакового понимания норм конституции и неадекватной их реализации в процессе правотворчества или правоприменения. Герменевтические усилия призваны устранять подобную многозначность. Вместе с тем, по-видимому, односторонним является чисто техническое понимание юридической герменевтики, которая, по словам Г.Г.Гадамера, “ставит своей целью исключительно поддержку узаконенного правопорядка”³. Герменевтика служит и правильному (истинному) истолкованию и верному применению конституционных норм. В России функция толкования конституции является самостоятельной и осуществляется по специально предусмотренной ФКЗ “О Конституционном Суде РФ” процедуре. В этом ее существенное отличие от американского порядка, который предполагает только казуальное толкование Верховным судом США федеральной конституции. Несомненно, что казуальное толкование применяется и в нашей стране при реализации контроля за конституционностью какого-либо правового акта, выполняя подчиненную задачу обоснования судебного решения.

Круг субъектов, обладающих правом обращения в Конституционный Суд с запросом о толковании конституции, значительно сужен по сравнению с теми, кто обладает правом запроса о проверки конституционности нормативных актов. Это определяется особой значимостью последствий интерпретации конституции для правоприменительной деятельности. В соответствии со ст.106 ФКЗ толкование федеральной конституции, данное Конституционным Судом РФ, является обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. По существу это означает нормативность официального толкования. При этом процесс интерпретации может привести к появлению новых норм равных по юридической силе нормам Конституции РФ⁴.

Использование юридического механизма пересмотра положений конституции может привести к обновлению отдельных конституционных норм или целых глав. В этом случае интерпретация разделяет судьбу истолкованного положения⁵. Однако нормотворческая деятельность органов законодательной и исполнительной власти ограничивается решениями о толковании конституции. Последние порождают обязанность всех органов государственной власти, которая впрочем не всегда исполняется, не принимать нормативные и иные правовые акты, противоречащие смыслу интерпретационных актов Конституционного Суда РФ. Несомненно, что в данном случае не действует традиционное в теории права соотношение нормативно-правовых актов и актов толкования права. Конституция – правовой акт особого рода, обладающий целым рядом только ей присущих юридических свойств. Поэтому высшая юридическая сила положений основного закона распространяется и на решение органа конституционного правосудия об их толковании.

Вопрос о правовых границах и объеме толкования очень важный не только с юридической, но и с политической точки зрения не был разрешен ни в Конституции РФ, ни в соответствующем ФКЗ . Однако это не означает, что воля судей не связана фундаментальными конституционными принципами. Закрепленным в главе 1 основам конституционного строя не могут противоречить никакие другие положения Конституции РФ. Следовательно, толкование положений глав 2-9 не должно приводить к противоречию с нормами главы 1. При осуществлении толкования судьи не вправе выйти за пределы, установленные основами конституционного строя. В этом суть требования системности толкования. Другой сопутствующий вопрос возникает в отношении возможности пересмотра Конституционным Судом собственных решений о толковании. Из смысл ст.73 ФКЗ вытекает право этого органа в пленарном заседании принять решение, не соответствующее раннее выраженной правовой позиции. Это правило в условиях социальной напряженности позволяет более гибко влиять на содержание конституционных норм, учитывая потребности времени, эволюцию правовой культуры общества и правового сознания отдельных социальных слоев. Вместе с тем пересмотр собственных интерпретационных актов органом конституционной юстиции при наличии особо жесткого характера конституционных норм кажется необходимым, т.к. вполне пригоден служить альтернативой чрезвычайно усложненной и пока не использованной процедуре принятия поправок. Деятельность Конституционного Суда в этом направлении может привести к возникновению “живой реально действующей конституции” без изменения ее текста или буквы. Главное при этом, чтобы Конституционный Суд сохранял приверженность основополагающим нормам федеральной конституции, обеспечивая процесс демократизации и социального реформирования.

Другой функцией конституционной юстиции в России является собственно контроль за конституционностью нормативных правовых актов различных видов. Коллизия норм – явление почти неизбежное в правовой системе, основанной на иерархии источников права. Особую значимость эта функция приобретает в условиях правовой реформы, когда продолжает действовать в определенной части старое законодательство, принятое до введения в действие новой конституции, с одной стороны, и по-прежнему сохраняются разногласия о методах, целях и содержании проводимых социально-экономических и социально-политических преобразований – с другой. Социальное противоборство несомненно отражается на содержании принимаемых законодательной и исполнительной властью актов и служит питательной средой для различных юридических конфликтов⁶. В связи с этим проверка на конституционность является способом разрешения конфликта, порожденного противоречиями между нормативными актами различной юридической силы. Юрисдикция Конституционного Суда в этой сфере весьма обширна, хотя и не носит универсального характера⁷. Контролю на предмет конституционности подлежат четыре группы нормативных правовых актов. Во-первых, это федеральные законы двух видов: обычные и конституционные, а также нормативные акты Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. При этом остается спорным следующий вопрос: на какой стадии принятия возможна проверка конституционности законов о поправках к Конституции РФ. Сама возможность такой проверки в конституционной теории, как правило, не оспаривается. Предлагается предусмотреть в нормах закона правило, согласно которому разрешение дел о соответствии Конституции РФ законов о конституционных поправках происходит после их принятия парламентом страны, но до передачи на одобрение органам законодательной власти субъектов федерации⁸. Однако пока такого правила нет трудно предсказать по какому пути пойдет развитие практики, если будет запущен механизм пересмотра конституции.

Третья группа актов включает внутригосударственные договоры, заключенные в публично-правовой сфере органами законодательной или исполнительной власти федерации и ее субъектов или двух и более субъектов. В этой области полномочие Конституционного Суда расширилось в связи с предусмотренной федеральной конституцией возможностью заключать договоры между соответствующими органами РФ и ее субъектов. Эта область конфликтов с большой потенциальной силой. Такие договоры по существу являются нормативными в конституционном праве и связаны с перераспределением публично-правовых полномочий. Они обладают меньшей юридической силой, чем федеральная конституция, хотя вопрос о соотношении их с федеральным законом сохраняет спорный характер. Вместе с тем практика заключения данных договоров свидетельствует о том, что ими нередко изменяется закрепленное в статьях 71-72 Конституции РФ разграничение предметов ведения РФ и ее субъектов (особенно в договорах с Татарстаном и Башкортостаном). Можно найти объяснение в политической целесообразности подобных уступок в пользу отдельных субъектов федерации для сохранения целостности самой федерации, однако вряд ли возможно обосновать их строго юридически. Отдельными юристами высказывается мнение, что положения таких договоров имеют более высокую юридическую силу, чем статьи 71-73 Конституции РФ, и отступление от последних в договорах нельзя рассматривать как их нарушение⁹. Представляется, что подобное суждение отрицает верховенство федеральной конституции на территории единого государства. К тому же порядок заключения рассматриваемых договоров не может им обеспечить большую юридическую силу по сравнению с конституционными нормами. И по-видимому их все же следует приводить в соответствие с положениями Конституции РФ.

Российская система конституционного контроля предусматривает возможность осуществления его не только в абстрактной, но и в конкретной форме, что несомненно повышает его доступность для обычных граждан. Последние впервые получили право оспаривать акты законодательной власти. По жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов Конституционный Суд вправе проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ч.4 ст.125 Конституции РФ). Ограничения связанные с конкретным нормоконтролем породили следующую проблему. Обжаловать можно только такой вид правового акта как закон, притом затрагивающий конституционные права и свободы. Тем не менее в российской правовой системе значительный удельный вес имеет указное нормотворчество Президента и, в частности, указы с временной силой закона. Подобные акты не могут быть обжалованы гражданами ни в орган конституционной юстиции, ни в Верховный Суд РФ в силу ст.116 ГПК. Такой пробел можно рассматривать как ограничение конституционного права на судебную защиту и его следует устранить.

Конституционный контроль призван содействовать и разрешению политических конфликтов, споров о компетенции между конституционными институтами. Пока авторитет Конституционного Суда как высшего арбитра в вопросах компетенции невелик. Однако перспектива развития этой функции чрезвычайно важна, т.к. ее активизация может повлиять на реализацию как “горизонтального”, так и “вертикального” разделения властей, обеспечить баланс между федеративным государством в целом и его составными частями.

1 В последнее время отдельными исследователями наряду с обычной триадой властей (законодательной, исполнительной и судебной) стала выделяться особая ветвь контрольной власти, сферой применения которой является разнообразная публично-правовая деятельность государственных органов. (См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. – 1993. – № 4. – С.10-18.)

7 Наиболее характерным примером универсального конституционного контроля может служить деятельность американских федеральных судов общей компетенции, возглавляемых Верховным судом США. См.: Corwin E. The constitution and what it means today. – Princeton, 1978. – P.221-224.