А.К.Черненко

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: ПРОБЛЕМЫ КОНСТРУИРОВАНИЯ*

Что входит в понятие "правовое государство"? Ответить на этот вопрос и просто и, вместе с тем, сложно. Просто – потому, что в настоящее время существует обширная литература по проблеме правового государства. Эта тема занимает центральное место в теории государства и права, политологии, социологии права. Вместе с тем, она довольно сложна. Дело в том, что в философско-правовой проблематике, как в целом, так и в данном случае, существуют два типа анализа понятия “правовое государство”. Первый, наиболее распространенный, характерен для политологического и государственно-правового учения¹. Учение такого типа, хотя оно и претендует на философию, носит характер, по меткому выражению С.Л.Франка “исповедывания веры”. Логика изложения здесь сводится в основном к перечислению дефиниций. Второй тип анализа предполагает не просто декларирование и перечисление дефиниций, а философское обоснование, выведение свойств и черт правового государства из конкретной исторической действительности, анализа общества и человека, разработку методов конструирования правовых государственных институтов.

Конституционная основа правового государства

В Конституции РФ сказано, что в Российской Федерации “есть демократическое федеративное правовое государство”, и далее, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Здесь же подчеркивается гуманистическая направленность закона, ибо права и свободы человека “определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием”².

Бесспорно, в случае реализации этих конституционных основ, соблюдения прав и свобод человека мы бы имели серьезную подвижку в установлении гражданского общества и правового государства. Однако бросается в глаза существенный разрыв между положениями действующей Конституции и реалиями правовой практики, т.е. различие между “должным” и “сущим”. Это обнаруживается в несоответствии действительности законодательства, касающегося прав и свобод человека. Более того, в современный переходный период ограничение прав и свобод человека стало одним из признаков нашей жизни: набирающая темпы безработица лишает человека свободно использовать право на труд; ухудшается материальное положение большей части населения; растет преступность, в том числе учащаются случаи террористических актов, заказных убийств. Нельзя не согласиться с академиком В.Н.Кудрявцевым в том, что “торжественно провозгласив создание правового государства, мы тут же уничтожаем его основные предназначения – гарантии прав человека”. И далее, “Декларация прав и свобод человека” так и осталась декларацией: ее действия парализованы из-за отсутствия правового механизма реализации. В этих условиях, подчеркивает автор, вопросы о том, кто именно нуждается в защите, какие права и свободы требуют охраны со стороны государства, воспринимаются как риторические³.

В литературе отмечаются различные причины, которые приводят к разрыву между Конституцией и действительностью, среди них: незрелость нашего общества (т.е. неподготовленность общества к функционированию в условиях капиталистических отношений); тенденция к коммерциализации законодательства и перевод законодательной защиты прав человека на второй план; эрозия власти, ее неспособность предотвратить разрушительные процессы в обществе; гипертрофия “указного законодательства” и др.⁴. Нельзя не согласиться с тем, что подобные причины и обстоятельства имеют место.

Мы постараемся рассмотреть проблемы формирования правового государства не только с точки зрения фактологической, но и теоретико-методологической. При этом необходимо обнаружить причинный механизм, порождающий разрыв между желаемым и действительным, выяснить методы конструирования правовых институтов государства. Какова же наиболее острая, с позиций философско-правового анализа проблема реализации основного конституционного положения – формирования реально действующего правового государства? Это проблема выбора модели построения общества в постперестроечный период. На мой взгляд, именно выбор такой модели стал главной причиной, вызвавшей в дальнейшем разрыв между декларируемым в Конституции правовым государством и реальностью его построения.

Выбор модели правового государства:
постановка проблемы и ее реализация

Перед Россией в 1991 г. стоял выбор: или модель общественного развития, в основе которой лежит реформирование социалистической модели с сохранением накопленного социального и исторического опыта, или модель развитых капиталистических стран, в которой, конечно же, должна была учитываться российская специфика. Однако Россия, ее политические, и в известном смысле, интеллектуальные лидеры, пошли по иному пути – выбрали иную модель социального развития – это либеральное государство и соответствующая ему правовая система и правовые институты. Следует сказать, что анализируемый аспект в нашей литературе слабо изучен, но именно он позволяет вскрыть основную генетическую связь между тем, что прописано в Конституции и тем, что получилось в жизни. Рассмотрим данный аспект более подробно.

Известно, что классическая форма либеральной модели правового государства – это государство эпохи Просвещения. Бесспорно, в своей время оно было прогрессивно, ибо с его помощью была разрушена феодально-абсолютистская государственность. Эпоха Просвещения выдвинула целую плеяду мыслителей, каждый из которых внес выдающийся вклад в новое видение правового государства и философии права в целом. Среди них: Монтескье, Вольтер, Юм, Локк, Руссо, Кант, Гельвеций, Гольбах, Радищев и др. Они не только подвергли сокрушительной критике феодально-абсолютистскую модель государства и права, но и создали новую модель правового государства, в которой человек и его формальная свобода приобрели приоритетное значение и место. Ими была поистине совершена интеллектуальная и правовая революция. Новое философско-правовое видение базировалось на идеях естественного права, народного суверенитета, общественного договора, разделения власти на исполнительную, законодательную, судебную, строгом разграничении прав между государством и индивидом. Все это так, но история распорядилась иначе. Уже в XIX в. правовое государство столкнулось с кризисными процессами. Кризис правосознания эпохи Просвещения показал, что признанная и воспетая модель государства и права с точки зрения исторической перспективы несостоятельна. В конце XIX – начале XX вв. этот кризис стал настолько глубоким, что возник вопрос о правомерности правового государства вообще. Иначе говоря, встал вопрос о правомерности самого фундамента теории правового государства. Весьма показательны для нашего времени причины, вызвавшие этот кризис, которые коренились в недрах самой модели государства и его отношении к личности. Модель правового государства эпохи Просвещения базировалась на идеях жесткой противоположности между государством и естественным правом. Главным критерием этой модели было невмешательство государства в экономические свободы и иные естественные права человека. В результате государство и закон были отстранены от регуляции экономических и социальных отношений и выполняли роль лишь “ночного сторожа”. Основной формой функционирования государства явились идеи индивидуализма и индивидуальной свободы. Все это привело к отчуждению свободы от равенства, что послужило оправданием подавления слабых более сильными конкурентами. Оказалось, что свободная игра рыночных сил, не ограниченных равенством, не может обеспечить социальную гармонию и справедливость.

Думается, что нет необходимости особенно доказывать, что в своей основе именно такая обстановка сложилась в сегодняшней России. Действительно, о том, что идеи либерализма в XVIII в. бездумно перенесены в наше время, говорят такие, ставшие фундаментальными, положения российской государственности, как: “рынок решит все”, “либерализация цен – главный путь к капиталистическому раю”, а главное – то, что государство самоустранилось от своих исконных функций: регуляции экономических процессов и социальной защиты человека. Эти обстоятельства, как и во время кризиса правосознания прошлого века, вызвали (и не могли не вызвать) сомнения в самой идее построения правового государства и его институтов.

Весьма актуально звучит вывод, сделанный в свое время по поводу кризиса правовой модели либерализма Н.П.Новгородцевым. Он писал, что возникший кризис в области идей правового государства “может означать одно из двух: или полное крушение каких-либо прежних понятий, или их готовящееся преобразование. В том и другом случае кризис обозначает период сомнений и неопределенности, которые должны смениться или безнадежной утратой старых верований, или напряженностью новых исканий и нового творчества”⁵.

"Напряженность новых исканий и нового творчества" – вот что сегодня требуется от политиков, ученых, юристов, политологов, философов. Однако реальное осуществление таких поисков блокируется рядом причин. Скажем, неразработанность стратегии реформирования общества, а следовательно, и стратегия построения правового государства приводит к тому, что вместо теоретического, концептуального подхода используется эмпиризм, метод проб и ошибок; прагматизм мышления и действия приобретает приоритетное значение. В результате остаются невостребованными теоретические знания, в должной мере не используется методологический арсенал научного анализа и конструирования социальных и правовых институтов. Не получает развития научная основа изменения и построения новой правовой системы. “С грустью и болью,” – говорит по этому поводу Д.А.Керимов, – “наблюдаю, как практически разрушается у нас теория закона, созданная сообществом выдающихся отечественных и зарубежных юристов”⁶. Словом, вместо развития интереса к теории и методологии права наблюдается тенденция к забвению этих отраслей знания.

Теоретико-методологические проблемы
конструирования правового государства

Итак, мы подошли к центральному пункту нашего анализа – исследованию проблем, разрешение которых может позволить преодолеть кризисные явления в правовом сознании и вывести нас на реальную, а не декларативную модель построения правового государства. Прежде всего, реальный процесс построения такой модели государственности связан с преодолением дефектов ее либеральной модели и внутренне связанной с ней концепцией формальной свободы и формальной государственной властью. Каковы же принципиально новые свойства и черты предполагает новое видение правового государства? Прежде всего это новое видение соотношения, способа связи между государством и личностью, естественным и позитивным правом. Роль и значение такого соотношения и взаимосвязи состоит в снятии жесткого разграничения свободы и равенства, которое, как мы показали, стало одной из причин кризиса правосознания. В этом случае между свободой конкуренции и равенством устанавливается не внешняя, а внутренняя связь и взаимообусловленность. Благодаря такой взаимосвязи создаются условия для устранения социального неравенства, восстанавливается справедливость как важнейшее свойство права. При таком подходе правовое государство рассматривает социальную и экономическую функцию не как чуждые и внешние для него сферы деятельности, а как свое иное, т.е. необходимые условия для своего развития и функционирования. Реализация этих функций государства позволяет разрешать острые проблемы, вызванные социальным неравенством, ущемлением естественных прав и свобод человека.

В данном случае правовое государство в границах своей сущности одновременно и полагает себя в виде силы принуждения и предполагает в виде необходимых условий для защиты и развития естественных прав и свобод индивида. Словом, правовое государство в качестве содержания своего действия предполагает естественно-правовые ценности, а в качестве способа их реализации – традиционно присущую ему силу принуждения. Скажем, в Конституции страны провозглашается правовое государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Достаточно ли этого конституционного акта для формирования правового государства? Нет, не достаточно. Для создания правового государства одновременно с законом необходимо формирование системы условий и предпосылок, способных обеспечить защиту прав и свобод человека. Если государство не реализует эту обязательную для него функцию, то, как следствие этого, будут нарушаться права и свободы (право на труд, на отдых, на образование, развитие национальных культур). В данной ситуации говорить о правовом государстве не приходится. В лучшем случае мы имеем дело с государством формальной свободы.

Что же касается права, то и оно имеет диалектический характер. Право, для того чтобы осуществить свои принципы – равноправие, справедливость, всеобщность и другие, должно сначала предстать в своем отчужденном виде, т.е. в виде закона, правовой нормы; в то же время сам факт такого отчуждения является всего лишь средством, формой реального существования и развития естественного права. Здесь в роли права выступает правовой закон, который воплотил в себе бессознательный, естественный закон свободы человека. Рассматриваемая ступень правового государства и свойственного ей права предполагает реализацию идеи подчинения политических решений основополагающим правовым актам, прежде всего Конституции государства. Ибо, если происходит возвышение политики над правом, то право автоматически превращается в инструмент политической борьбы и политических амбиций. В результате и идея правового государства теряет основу и способ существования.

Существенно отметить, что изменение способа взаимосвязи между государством и правом вовсе не означает возвращения к исходным позициям, когда правовыми считаются лишь те нормы, которые изданы или санкционированы государством и когда ставится знак тождества между законом и правом. Здесь неприменима и теория самообязывания государства. Обе стороны взаимодействия – государство и естественное право, хотя и имеют тенденцию к обособлению, не могут друг без друга существовать, будучи внутренне связанными правовыми ценностями – этот факт имеет чрезвычайно важное значение. Он позволяет понять, почему в рамках единой правовой системы взаимодействия государство и право все же остаются в известном смысле противоположностями, почему внутренняя напряженность между ними при определенных обстоятельствах может перерасти в борьбу.

Далее. Известно, что необходимым условием функционирования правового государства является разделение властей. Однако новое видение правового государства предполагает не только сам факт разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, но и определение качественных характеристик этого разделения. Если на этапе правового государства эпохи Просвещения сам акт разделения властей был достаточным условием для создания системы “сдержек и противовесов”, которая противостояла деспотизму и тоталитаризму феодально-абсолютистской государственности, то с точки зрения анализируемой нами содержательной формы правового государства этого недостаточно. Исторический опыт и современная действительность убедительно доказывают, что сам факт разделения властей не может предотвратить опасности превращения государства в авторитарное, утрачивающее признаки правового государства. Факт разделения властей является необходимым, но еще не достаточным условием для функционирования правового государства. Разделение властей является всего лишь предпосылкой, ограждающей от чрезмерного возвышения какой-либо из ветвей власти (особенно неоправданно усиление исполнительной власти).

Какова же природа качественной основы, которая позволяет создать прочную правовую систему взаимодействия ветвей и власти? Этот подход предполагает внутреннюю согласованность относительно независимых друг от друга ветвей власти. В качестве стержневого момента согласованности должны выступать системообразующие факторы и ценности: главным образом это соблюдение и защита прав и свобод человека; содержательное определение права, т.е. определение, включающее в себя общие для всех властей требования и обязательства. Среди них назовем приверженность естественному правопониманию; строжайшее соблюдение правовой политики; создание законодательной практики, которая базируется не на произвольном формировании законов, а на основе объективных закономерностей развития правовых ценностей; установление сфер правоприменения, которое исключает декларативность законов и видит смысл права в его действии, механизме практической реализации правовых норм и установок. Системообразующие факторы и требования детерминируют характер и способ действия каждой власти. Любая из властей – законодательная, исполнительная, судебная и, можно добавить, информационная становится составляющей правового государства лишь в силу ее двойственного характера. А это означает, что, скажем исполнительная власть должна одновременно выполнять присущую ей специфическую функцию и вместе с тем должна содержать в себе качественные характеристики, необходимые для функционирования правового государства. Ибо ее действие в качестве специфической исполнительной, законодательной или судебной является всего лишь средством, которое правовое государство использует в целях своего развития и “воспроизводства”. В силу сказанного можно сделать вывод, что гарантия для предотвращения смешения властей или возвышения одной из ветвей власти за счет других появляется лишь в том случае, когда основу ее деятельности составляет процесс формирования и развития системообразующих правовых ценностей, а не собственные амбиции и специфические для нее предметы ведения и полномочия. Данный подход к разделению властей позволяет создать достаточно надежный базис для эффективного решения и такой прагматической задачи, как отбор профессионалов для работы в государственном аппарате. При этих условиях резко сокращается зона действия протекционизма, отбора по признаку личной преданности и политической благонадежности. Достойно сожаления, что в нашей стране слабо учитываются как правовые требования к самой власти, так и определение профессионалов правотворчества и государственного управления на основе цивилизационных критериев.

В русле теоретико-методологических проблем конструирования находится и такая проблема как выбор методов, процедур, необходимых для придания самому процессу конструирования правового государства эффективности и рациональности. Эта проблема может быть разрешена с помощью применения методов правовой технологии. В качестве таких методов для современной социальной и правовой ситуации принципиальное значение имеют метод поэтапного изменения и построения институтов государства и права и метод рационального конструирования⁷. Сторонник поэтапного метода, опираясь на знание специфической природы конкретной правовой ситуации, “правовой природы вещей”, ее потребностей и возможностей, ставит перед собой достаточно определенную цель изменения и преобразования правовых реалий. Этим он существенно отличается от тех, кто основной своей задачей считает поиск “конечного блага”, идеала правового государства. Утопичность и нерациональность последнего метода проявляется в определении границ переходного периода в России. Вначале считалось, что этот период завершается временем принятия Конституции РФ 1993 г. Такое определение границ переходного периода наложило свою печать на характер законодательных решений: многие из них носили (и продолжают носить) временный характер, рассчитаны на короткий срок действия. Сегодня же прослеживается иная крайность: утверждается, что переходным периодом следует считать временной интервал, в течение которого Россия на практике станет демократическим, правовым, федеральным и социальным государством. Если в первом случае утопический и субъективный подход к определению переходного периода выразился в форсировании событий, что в ряде случаев привело к нерациональности законодательных решений, их неадекватности реальным общественным отношениям, то во втором случае определение границ переходного периода временем практической реализации “конечного блага” построением демократического, правового государства, может послужить удобным поводом и праводоподобным аргументом, чтобы откладывать принятие самых неотложных мер по конструированию эффективной правовой системы на более поздний срок, когда-де условия будут соответствовать правовому государству. Хотя, как известно, в идеале такого государства нет, и весьма проблематично, будет ли оно в будущем. Другими словами, если человечество способно достичь на практике такого совершенства, то произойдет это очень не скоро. Принципиально иной методологический подход предлагает метод поэтапного изменения и построения новых правовых институтов. В данном случае не ставится (в качестве основного приоритета) общая задача осуществления правового государства, напротив, приоритет отдается частным, поэтапным изменениям. Скажем, уже сегодня ставится разумная и практически достижимая цель – разработать такие способы и процедуры, осуществление которых позволит сократить разрыв между содержательным (материальным) правом и организационно-процессуальной стороной, т.е. механизмом его реального действия. Причем решение этой задачи может быть также разбито на этапы. При этом используется метод проб и ошибок, метод корректировки – внесения поправок в правоприменительную практику, исправление тех или иных приемов, процедур, а также отдельных законодательных актов с целью повышения эффективности их действия. Как видим, здесь акцент переносится на осуществление конкретных мер, их эффективность. Но именно реализация этих мер и есть практический путь и необходимое условие для построения правового государства.

Не менее значимым является и проблема выбора рационального или иррационального метода. Один из них ведет к формированию рациональных правовых институтов, другой – иррациональных. Первый – конструктивный или институционный метод – предполагает долгосрочно действующую правовую структуру, которая в состоянии дать правовое обеспечение долгосрочной стратегии социально-экономического развития. Изменения в эту структуру вносятся с таким расчетом, чтобы в переходный период население смогло сознательно и безболезненно (т.е. гарантированно), без особого ущерба для себя перейти на новые правовые стандарты. В силу долговременности и стабильности действия правовая структура становится понятной для граждан, их правосознание будет направлено на рациональное ее использование как в личных интересах, так и в интересах общества в целом. В этой обстановке создаются демократические условия проверяемости и подконтрольности действия правительства и государственных чиновников. Формируется общественная атмосфера уверенности, спокойствия, т.е. атмосфера устойчивости и безопасности. Иная картина наблюдается в условиях действия второго метода (иррационального или деструктивного) – “личного”, “прямого” вмешательства правительства и государственных органов. Правовые структуры, использующие данный метод, дискретны; правовые нормы часто меняются, возникает масса противоречий между различными правовыми актами, регламентирующими одни и те же отношения. Это явление характерно для современного права. Последствиями применения иррационального метода стало игнорирование правовой защищенности личности в сфере труда. Ярким примером такого метода стали акции, проведенные Правительством РФ в августе 1998 г., которые привели к очередному кризису в сфере банковской, и в целом финансовой системы России, вызвали девальвацию отечественной валюты и резкое снижение покупательской способности большей части населения. Метод “прямого”, “личного” толкования права был возведен в ранг приоритетного в трактовке легитимности или нелегитимности правовых норм, закрепленных Конституцией, что в конечном счете и стало одной из причин эскалации правового нигилизма. С точки зрения действительного, а не декларативного демократического правового государства, без сомнения, рациональный метод предпочтительнее, более того, он является гарантом устойчивости демократии, способом ее цивилизационного развития.

Итак, проблемы конструирования правовых институтов и в целом правовой системы включают в себя не только выбор стратегически обоснованных моделей общества как базового ядра социального развития страны, но и систему методов и процедур, необходимых для эффективного и рационального изменения и построения институтов, соответствующих концепции правового государства.

Примечания

* Работа подготовлена при финансовой поддержке РГНФ (проект № 98–03–04404.

1. В данном случае мы имеем в виду традиционные формы государственно-правового учения, а не его общую теорию, которая включает и философско-правовую проблематику.

2. Конституция Российской Федерации. – М., 1993. – С. 4, 9.

3. Кудрявцев В.Н., Керимов Д.А. Право и государство (опыт философско-правового анализа). – М., 1993. – С. 13.

4. См.: Закон в переходный период: опыт современной России (“Круглый стол” журнала) // Государство и право. – 1995. – № 10. – С. 28–61.

5. Новгородцев П.Н. Введение в философию права: Кризис современного правосознания. – М., 1966. – С. 18.

6. См.: Закон в переходный период: опыт современной России (”Круглый стол” журнала) // Государство и право. – 1995. – № 10. – С. 46.

7. См. более подробно: Черненко А.К. Концептуальные основы правовой технологии // Гуманитарные науки в Сибири. – 1997. – № 1.