Реальное положение, действительные полномочия, круг деятельности, финансовая обеспеченность чиновников Российской империи не совпадали с зафиксированными в законе и инструкциях статусом, правами и обязанностями, размерами жалованья, местом в служебной иерархии. Это относилось и к такой ключевой фигуре в системе управления, какой был губернатор.

Писавшие об этой проблеме авторы¹ либо анализируют правовой статус губернаторов и правительственную политику по отношению к ним, практически не привлекая источники личного происхождения и не обращаясь к административной практике, либо, рассматривая особенности управленческой деятельности ряда губернаторов, не ставят вопроса об их реальных полномочиях.

И современники, и исследователи отмечали, что “большая часть предписаний высшего правительства на местах не исполнялась и действительная жизнь шла врознь с ними, не имея ничего общего с жизнью официальной, по бумагам” и что “все зависит преимущественно от личности начальника губернии”². Известно, что неопределенность и противоречивость существовавшего законодательства создавала возможность для узаконенного беззакония, т.к. губернатор всегда мог сослаться на выгодный в данном случае законодательный или административный акт³.

Не совпадали закон и общепринятая, вошедшая в норму административная практика. Подчеркнем, что речь идет не о выдающихся, выходивших из ряда вон явных нарушениях закона, а только о тех случаях отступления от него, которые носили общепринятый, широко распространенный и не осуждавшийся обществом и самими властями характер. Как писал один из мемуаристов, “законы оставались в теории, в действительности же была выработана своя неписаная практика”⁴. Закон устанавливал некоторую (явно недостаточную) систему сдержек и противовесов бесконтрольности губернаторов — власть центральных учреждений и генерал–губернаторов, влияние предводителей дворянства, ревизии. В действительности работоспособность этой системы ослабляли многие факторы.

Основным законодательным актом, определявшим полномочия и обязанности губернатора, был Общий наказ гражданским губернаторам 1837 г., вошедший в Общее учреждение губернское Свода законов Российской империи. Реальное отношение к нему губернаторов четко сформулировал саратовский губернатор А.М.Фадеев, который на опыте “убедился, что, во-первых, никакой человеческой силы не станет выполнить его в точности, и во-вторых, что большая часть указаний в нем суть фантазии”, а “дело в действительности почти никогда так не идет, как в нем указывается”⁵. Более того, судя по воспоминаниям губернаторов, существовали некие неписаные, но реальные и общепринятые “общие основания тогдашней губернаторской службы”⁶. Н.П.Синельников вспоминал, как получив первое свое назначение на губернаторскую должность, он попытался следовать Наказу и “другим постановлениям об обязанностях и ответственности губернаторов”, но встретил “неясности в применении их на практике” и был вынужден обратиться за разъяснениями к знакомым бывшим губернаторам⁷. Получивший в 1861 г. назначение на должность курского губернатора флигель-адъютант В.И.Ден также просил совета у опытного губернатора. Тот дал несколько рекомендаций, из них была даже составлена особая записка из 26 пунктов, включавшая советы “чего избегать, на чем настаивать, за чем особо следить, кому делать визиты, кому посылать карточки”⁸.

Объем номинальных полномочий губернатора был столь велик, что попытка справиться со всем, что вменялось им в обязанности, порождала такой своеобразный управленческий стиль, какой был характерен, например, для опытного губернатора николаевской эпохи И.С.Жиркевича. Его обычный день, подробно и обстоятельно описанный на нескольких страницах воспоминаний, начинался в 5, а то и в 4 часа утра и продолжался до позднего вечера. За это время внимательно прочитывались все журналы и доклады разных ведомств, следственные дела, поступавшие из судов на утверждение. Ежедневно губернатор принимал рапорты полицмейстера, тюремного и больничного смотрителей, бывал в губернском правлении и принимал посетителей, времени не хватало только на участие в светской жизни⁹. Но оказалось, что добросовестное исполнение своих обязанностей — не самое важное для репутации губернатора и прочности его положения. Местный губернский жандармский штаб-офицер докладывал своему шефу, что “Жиркевич феномен между губернаторами, но в Симбирске он пришелся не к дому”¹⁰. Дело было в том, что “честный и ретиво трудолюбивый Жиркевич не мог понравиться симбирскому дворянству, которое <...> привыкло видеть в губернаторе члена общества, <...> которое могло уважать губернатора, но когда он стоит во главе общества и делит с ним удовольствия”¹¹. И Жиркевич был перемещен в Витебск. Другую крайность представлял казанский губернатор С.С.Стрекалов, который, по мнению современников, “вовсе не был администратором”. Казанская губерния в его время управлялась “тремя приближенными к нему лицами”. Зато Стрекалов был светским человеком, богатым и радушным хозяином, оживившим дворянское общество частыми блестящими приемами — и пользовался всеобщим уважением в обществе и доверием власти¹².

По закону губернатор был первым блюстителем “повсеместного, точного исполнения законов”¹³. Обычная административная практика допускала попустительство по отношению к некоторым общепринятым злоупотреблениям и даже самые честные и добросовестные губернаторы молчаливо соглашались с ней. Тому же Жиркевичу известный откупщик Д.Е.Бенардаки прямо сказал: “Мы, откупщики, имеем коренное правило — ежемесячно часть нашей прибыли уделять начальству, и я смею просить вас оказать мне такую же благосклонность, как и предместники ваши допускали: дозволить, в случае нужды, предлагать от души пособие”. Губернатор отказался от “пособия”, но просил согласиться на более выгодные для государства условия в важном для репутации Жиркевича контракте¹⁴. При назначении Н.П.Синельникова владимирским губернатором министр финансов заметил ему, что “на губернаторе лежит обязанность покровительствовать откупу, а министерство не входит в отношения местных властей с откупщиками”¹⁵. При первой же встрече с местным откупщиком Синельников заявил ему, что, хотя и не собирается следовать порочному обычаю, “но и откупу не намерен дарить то, что входило в соображение при торгах”. Это свидетельство позволяет думать, что выплаты местной администрации учитывались при определении размеров откупных сумм. Как вспоминал Б.К.Кукель, “откуплено было не одно вино: на откупу состояли, за малыми исключениями, и администрации, и суды”¹⁶. Ревизовавший в конце 1850-х годов Курскую губернию В.И. Ден защищал курского губернатора Н.П.Бибикова перед министром внутренних дел С.С.Ланским и доказывал, что он, хотя и “не гнушается откупным содержанием, <...> но все-таки не похож на портреты, представляемые министру”¹⁷. Синельников же применил весьма оригинальный способ использования откупных денег: он предложил “предназначенные на долю губернатора откупные деньги употреблять для помощи бедным чиновникам и на устройство города”. Для этого по его поручению в казенной палате была заведена особая книга(!), и ежегодно около 3000 руб., значившихся как “пожертвование от откупщика”, тратились по назначению губернатора на благотворительные цели¹⁸.

Вообще в отношениях с местным купечеством губернаторы были, как правило, весьма далеки от строгого следования букве закона. Ярославский губернатор генерал-майор Бутурлин в отчете за 1847 год указывал, что он сам во время торгов “склонял почтосодержателей” снизить цены на содержание почтовых лошадей, а винозаводчиков — на вино¹⁹. Выражения “склонил” и “убедил” наглядно свидетельствуют о выходе за формально законные рамки. Тот же Бутурлин, собрав в Рыбинске купцов, убеждал их так доходчиво, что “рыбинское и иногороднее купечество, с ревностию и полным усердием добровольно постановили производить на устройство и необходимые сооружения” по Мариинской, Тихорецкой и Вышневолоцкой системам по четверти копейки с каждого рубля²⁰.

Важнейшей обязанностью губернатора было наблюдение за исправной уплатой податей. Нередко именно эта сторона его деятельности приводила к самым массовым злоупотреблениям. В Пензенской губернии прославившийся своим взяточничеством губернатор Панчулидзев привел их в систему: “Все начальствующие лица, начиная с писаря, представляли крепко устроенную организацию, с целию обирания казны и крестьян. Крестьянам было неизвестно, сколько и куда они должны платить”²¹. Правда, ситуация в Пензенской губернии была наиболее вопиющей и не слишком характерной. Но описанная Н.П.Синельниковым картина всеобщего распространения в Восточной Сибири так называемых “темных поборов” (так назывались незаконные, но существовавшие повсеместно дополнительные сборы с населения, шедшие на содержание чиновников и другие не предусмотренные официальным финансированием цели) была близка к обычной общепринятой норме. При первом же въезде в Восточную Сибирь новый генерал-губернатор Н.П.Синельников услышал множество жалоб на темные поборы, при этом оказалось, что казенные подати уплачиваются с недоимками, “а темные поборы выколачиваются сполна”²². Подводя итоги управления Восточной Сибирью, Синельников с гордостью писал о том, что он привел в систему взимание податей и сократил “темные поборы” до 180 тысяч (с 677 тыс. руб.) в год²³. О том, что подобное положение не было проявлением “сибирской специфики”, свидетельствуют воспоминания И.С.Жиркевича, который писал, что он даже боялся спрашивать полицмейстеров и городничих об источниках их доходов, потому что понимал, что “без особых побочных натяжек на счет обывателей не было возможности” осуществлять их функции²⁴. В качестве оправдания для подобных поборов обычно указывалось на недостаточные размеры жалованья чиновников, дороговизну основных предметов потребления и даже на нехватку официально отпускавшихся на управление средств.

Отношения помещиков и крестьян всегда находились в числе важнейших для губернаторов, но им отнюдь не вменялось в обязанность лично участвовать в их урегулировании. Более того, по закону посредником между помещиками и крепостными должны были выступать предводители дворянства. На деле губернаторы чаще всего не дожидались просьбы о вмешательстве со стороны дворянского самоуправления. Бутурлин с чувством удовлетворения указывал в своем отчете, что он сам руководил прекращением беспорядков и неповиновения крестьян в имении мышкинского помещика Томановского²⁵. И.С.Жиркевич с гордостью описывал свои действия по прекращению волнений удельных крестьян в 1840-е годы в управлявшихся им Симбирской и Витебской губерниях²⁶. Иногда попытки губернаторов вмешиваться в отношения помещиков с крепостными порождали конфликты с предводителями дворянства.

Время и особенно происходившие радикальные перемены в политике приводили к изменениям и в административной практике. Так, накануне реформ 60-х годов воронежский губернатор Н.П.Синельников (отнюдь не отличавшийся склонностью к либерализму, но весьма хорошо осведомленный о настроениях высших бюрократических кругов, в том числе и министра внутренних дел) на жалобу крестьян на помещика реагировал вполне в духе нового времени. В преддверии освобождения крестьян помещик приказал им переселяться на неудобья, крестьяне пожаловались губернатору, а тот отослал — по закону — их жалобу предводителю дворянства и одновременно вызвал помещика и пригрозил в случае новых жалоб учинить над ним следствие. Более того, Синельников разослал помещикам обращение, в котором убеждал их разумно готовиться к освобождению крестьян. Губернский предводитель обратился за поддержкой к воронежскому помещику и влиятельному сановнику князю А.С.Меншикову, а губернатор — к министру С.С.Ланскому, который и дал отпор ходатаю за крепостников.

Вообще отношения с местным дворянством, особенно при наличии в его среде влиятельных лиц, имевших связи в Петербурге, были весьма важны. Так, в 1889 г. произошло перемещение 4-х губернаторов вследствие конфликта одного из них с губернским предводителем дворянства, который был вхож к министру внутренних дел²⁷.

В 60-е годы важнейшим фактором, существенно влиявшим и на круг действий, и на статус губернатора, было распространение на подведомственную ему губернию земской и судебной реформы. Земская реформа была связана с изъятием из ведения местной администрации хозяйственных дел, управления учреждениями народного образования, здравоохранения и ряда других. Судебная реформа означала отделение суда от администрации, что также вело к сужению прав и обязанностей губернатора. С другой стороны, важнейшей для губернатора проблемой становились отношения с земством. Состав гласных, активность земства, его позиции и отношение к власти были весьма разнообразны, что сказывалось и на губернаторах. Предпринятые в эпоху реформ попытки власти освободить губернатора от некоторых функций активного управления оказались непоследовательными и недолговечными. А с начала 70-х годов правительство окончательно отказалось от этих попыток²⁸.

Одним из наиболее важных факторов, от которых неизменно зависели реальные полномочия губернатора, была его возможность влиять на состав кадрового корпуса местной администрации. Поскольку реально один человек не мог осуществлять возлагавшийся на губернатора объем работы, то, как всякий крупный администратор, он попадал в своеобразную зависимость от ближайших помощников, т.к. подписывал подготовленные ими документы. В связи с этим особую роль играли сотрудники его канцелярии, прежде всего “докладчики” из числа столоначальников.

Наряду с этими, так сказать, законными и официальными вершителями дел, были и другие. У одних губернаторов всем “заведовали” особо приближенные чиновники особых поручений, у других, как у казанского губернатора 30-х годов генерал-лейтенанта Жеванова, — “его личный адъютант Александр Карлович Оливей, крайне вкрадчивый, хитрый и беззастенчивый”, который, “прибыв в Казань налегке, через 6 лет уезжал оттуда в изящном, тучно нагруженном тарантасе <...> человеком вполне обеспеченным”²⁹. Довольно обычной была ситуация, когда — как в той же Казанской губернии несколькими годами позже — губерния управлялась “правителем канцелярии, опытным, дельным и настойчивым, <...> полицмейстером, <...> находившим наслаждение во всякого рода экзекуциях, и губернским архитектором, <...> страстно любившим производить всякого рода постройки и ремонтировки”³⁰.

Реальный объем властных полномочий губернатора часто выявлялся во время конфликтов с сослуживцами, начальством, а иногда и подчиненными. Наиболее острой была проблема взаимоотношений с местными учреждениями других министерств (не МВД, чиновником которого являлся сам губернатор). С одной стороны, их независимость, продекларированная законом, на деле могла быть вполне фиктивной. Так, Б.К.Кукель в самом начале своей деятельности по внедрению акцизной системы вступил в неизбежный конфликт с откупщиками. Под их давлением казенная палата — самое независимое из местных учреждений центральных ведомств, подчинявшееся министерству финансов, — утвердила постановление, грозившее Кукелю, как управляющему акцизом, очень большими неприятностями. Но, как вспоминал Кукель, “грозный губернатор (В.И.Ден — Н.М.) разразился гневом, крикнул: “не бывать этому!” и обругал, кого следовало, подлецами и мошенниками. Немедленно же командировал он своих чиновников по особым поручениям в эти города для производства секретных дознаний <...> и затем результат следствия представил министру финансов, как доказательство подкупности казенной палаты, принявшей сторону откупщиков в столь кляузном деле. Последствием этого было то, что весь состав казенной палаты был смещен”, — заключил Кукель³¹.

Реальная независимость глав местных органов центральных ведомств от губернатора на практике во многом определялась влиятельностью руководителя соответствующего ведомства. В иных случаях глава местного органа, опираясь на поддержку своего шефа в центре, мог оказывать противодействие “хозяину губернии”. Так, в бытность Л.А.Перовского директором Департамента уделов председатель симбирской губернской удельной конторы отказался не то что подчиняться губернатору, но даже ставить его в известность о своих действиях³². Законным и эффективным способом досадить губернатору было направление в губернию ревизоров от разных ведомств. Хотя они контролировали каждый свою часть, лишь косвенно касаясь деятельности губернатора, он был вынужден вступать в сложные объяснения, отвлекаясь от своих непосредственных обязанностей. А неблагоприятный исход ревизии наносил серьезный ущерб репутации губернатора³³. Бывали и такие ситуации, когда в затруднительное положение его мог поставить незаметный член приказа общественного призрения. “Застращав” всех возможных поставщиков, он вынудил их отказаться от участия в торгах на любые поставки для приказа, осуществляя их самолично. Попытка губернатора изменить положение привела лишь к тому, что ежедневно он “был затруднен разными мелочными донесениями и докладами”. Разумеется, этот член Приказа имел могущественных покровителей в столице. Хотя дело кончилось увольнением строптивца, на его место был назначен горький пьяница, перемещенный из другой губернии³⁴.

Наиболее велики притязания духовенства на участие в делах светской власти были в тех губерниях, где находилось так называемое инославное население, в отношении которого правительство проводило репрессивные меры. Так, архиепископ Смарагд, руководя присоединением униатов Витебской и Полоцкой губерний к православию, вмешивался в действия губернской администрации, явно вторгаясь в пределы компетенции губернатора. Он отдавал распоряжения чиновнику особых поручений при губернаторе, требовал назначения и увольнения чиновников или решения тяжебных дел в зависимости от “благонадежности” заинтересованных лиц в вопросе об обращении униатов в православие³⁵.

* Подготовлено в рамках проекта RSS of OSI/HESP №1615/1997.

1 Корф С.А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России // Вестник права, 1901, кн. 9; Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал Министерства юстиции. — СПб., 1913, №8; Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х — начале 80-х гг. XIX века. — М., 1991; Иванов В.А. Губернское чиновничество 50–60-х гг. XIX в. в России. Историко-источниковедческие очерки (по материалам Московской и Калужской губерний). — Калуга, 1994; Robbins R. jr. The Tsar’s Viceroys // Russian Provincial Governors in the Last Years of the Empire. — Ithaca & London, 1987; и др. Более подробно историография вопроса рассмотрена нами ранее — см.: Матханова Н.П. Полномочия губернатора в XIX веке: закон и жизнь. К постановке проблемы // Проблемы истории местного управления Сибири XVII–XX веков. Вып. II. Региональная науч. конф. 18–19 дек. 1997 г.: Тез. докл. — Новосибирск, 1997. — С.25–31.

3 Шумилов М.М. Местное управление... — С.50.

4 Кукель Б.К. Из эпохи уничтожения откупов. Воспоминания первого, по времени назначения, акцизного чиновника, 1862–1863 гг. // РС. — 1892. — Т.73. — №1. — С.178.

5 Фадеев А.М. Воспоминания (1790–1867) // РА. — 1891, кн.2. — №5. — С.21.

13 СЗ. — 1857, т.2, ч.1. — Ст.357.

16 Кукель Б.К. Из эпохи уничтожения откупов... — С.178.

17 Записки Владимира Ивановича Дена // РС. — 1890. — №7. — С.177.

19 РГИА, ф.1281, оп.4, 1848 г., д.22 а, л.7–7об.

25 РГИА, ф.1281, оп.4, 1848 г., д.22 а, л.6об.

27 Андреевский Е.К. Особые взгляды (Из воспоминаний о Павле Павловиче Косаговском) // РС. — 1908, т.133. — №3. — С.549–552.

28 Корф С.А. Очерк исторического развития... — С.147.

31 Кукель Б.К. Из эпохи уничтожения откупов... — С.182–183.

33 Фадеев А.М. Воспоминания... — С.37–45.

У 1998 г. Институт истории СО РАН, Новосибирск